Afdeling 7.1 Bouw- en sloopwerkzaamheden aan bouwwerken

Deze afdeling bevat regels over het verrichten van bouw- en sloopwerkzaamheden aan bouwwerken. Deze afdeling omvat vijf paragrafen. Paragraaf 7.1.1 bevat regels over het toepassingsbereik van die regels (activiteiten, geregelde belangen en normadressaat), over de specifieke zorgplicht, over de mogelijkheid om in concrete gevallen maatwerkvoorschriften over het verrichten van bouw- en sloopwerkzaamheden aan bouwwerken te stellen en over de uitsluiting van gelijkwaardigheid bij asbestverwijdering. In de paragrafen 7.1.2 en 7.1.3 zijn enkele procedurele (administratieve) regels over het verrichten van bouw- respectievelijk sloopwerkzaamheden aan bouwwerken opgenomen. In de paragrafen 7.1.4 en 7.1.5 zijn technisch-inhoudelijke regels over het uitvoeren van bouw- en sloopwerkzaamheden aan bouwwerken opgenomen. In paragraaf 7.1.4 zijn zulke regels gegeven met het oog op de veiligheid en gezondheid in de directe omgeving tijdens het uitvoeren van de werkzaamheden. Paragraaf 7.1.5 is op het scheiden van vrijkomend bouw- en sloopafval van toepassing. Soortgelijke regels als in deze paragrafen opgenomen waren voorheen opgenomen in de paragrafen 1.6 en 1.7 en hoofdstuk 8 van het Bouwbesluit 2012.

Hoewel de instrumentele uitwerking in deze paragrafen qua terminologie in enkele opzichten van die in het Bouwbesluit 2012 verschilt (specifieke zorgplicht, uitgewerkte algemene rijksregels en maatwerkvoorschriften in plaats van functionele eisen, prestatie-eisen en nadere voorwaarden), komen de in dit hoofdstuk gestelde technisch-inhoudelijke en procedurele eisen materieel sterk overeen. Twee belangrijke inhoudelijke verschillen zijn:

Reden voor deze inhoudelijke verschillen is dat die aspecten in di besluit niet zijn geregeld omdat zij buiten het toepassingsbereik van de regels van dit besluit over het verrichten van bouwwerkzaamheden vallenaangezien zij geen betrekking hebben op het waarborgen van de veiligheid of het beschermen van de gezondheid in de directe omgeving van bouw- en sloopwerkzaamheden. Het Rijk bemoeit zich niet langer met die aspecten. Onder de Omgevingswet is het derhalve geheel aan de gemeente om te bepalen of zij daarover regels wil stellen; zo ja, moeten die in het omgevingsplan worden opgenomen.

Onder slopen wordt behalve het geheel of gedeeltelijk afbreken ook het uit elkaar nemen van een bouwwerk verstaan. De woorden ‘uit elkaar nemen’ zijn op wetsniveau toegevoegd aan de definitie van de term slopen. Er is hiermee geen inhoudelijke verandering beoogd, maar de term slopen wordt hiermee verder verduidelijkt. Gebouwen en onderdelen daarvan worden immers niet altijd afgebroken in de zin dat er alleen afvalmateriaal resteert, het is ook mogelijk dat een bouwwerk of onderdelen daarvan gedemonteerd of uit elkaar genomen worden en mogelijk worden hergebruikt. Met het oog op de ontwikkelingen rond circulair bouwen is het ook van belang om duidelijk te maken dat het uit elkaar nemen van een bouwwerk ook gezien wordt als slopen en hier dus ook de bij slopen geldende voorschriften over onder meer sloopveiligheid op van toepassing zijn. Daarnaast wordt via artikel 7.9 van dit besluit een relatie gelegd met artikel 4.54a, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit. In dit besluit wordt gesproken over het ‘het geheel of gedeeltelijk afbreken of uit elkaar nemen van bouwwerken’. Door de aanpassing van de begripsomschrijving van de term slopen wordt verduidelijkt dat ook het uit elkaar nemen van bouwwerken waar zich asbest in bevindt wordt gezien als slopen en dat er geen inhoudelijke wijziging ten opzichte van de reikwijdte van het Arbeidsomstandighedenbesluit wordt beoogd.

In verband met de inhoudelijke samenhang met de overige regels van deze afdeling over het uitvoeren van sloopwerkzaamheden zijn in deze afdeling ook regels opgenomen over asbestverwijdering uit bouwwerken. Die regels waren voorheen opgenomen in het Asbestverwijderingsbesluit 2005. Zij zijn van toepassing naast de regels die over asbest zijn opgenomen in het Arbeidsomstandighedenbesluit. Waar nodig zijn de regels van dit besluit op die regels van het Arbeidsomstandighedenbesluit afgestemd.

Asbest is een verzamelbegrip voor een aantal vezelachtige silicaten. Asbest is van oudsher voor veel doeleinden toegepast in verband met eigenschappen zoals thermische stabiliteit, grote chemische resistentie, isolerend karakter en grote treksterkte. Zo is asbest toegepast voor versteviging in producten als asbestcement, vloerbedekking, kitten, betonlijmen, verven en dakbedekkingsbitumen. Het is daarnaast veel gebruikt voor brandisolatie en ter bescherming tegen hitte, met name in de vorm van asbestspuitlagen. Tevens is asbest veelvuldig toegepast in installaties, zoals liftinstallaties. Voorts wordt met grote regelmaat asbest als verontreiniging aangetroffen in puin en puingranulaat, bodem en grond. De toepassing van asbest en het verwijderen van toegepast asbest brengen grote risico's met zich, in het bijzonder voor mens en milieu. Deze risico's worden sinds 1970 steeds meer onderkend, vooral als gevolg van een betere kennis door onderzoek naar de effecten van asbest. Inademing van asbestvezels kan asbestose, longkanker en mesothelioom (buik- of longvlieskanker) veroorzaken. Naar schatting overlijden in Nederland jaarlijks ongeveer achthonderd mensen als gevolg van de, meestal beroepsmatige, blootstelling aan asbest in het verleden.

Het bewerken, verwerken en op voorraad houden van asbest is sinds 1 juli 1993 op grond van de toenmalige arbeidsomstandighedenregelgeving verboden. De meest voorkomende beroepsmatige activiteit met asbest is sindsdien de verwijdering van asbest. Met name bij het afbreken en uit elkaar nemen van bouwwerken en objecten waarin zich asbest bevindt, kunnen onaanvaardbare risico's voor de gezondheid optreden en kan het milieu met asbest verontreinigd worden. De verspreiding van asbestvezels die optreedt bij het afbreken of uit elkaar nemen van een bouwwerk of object waarin asbest is verwerkt, is niet beperkt tot de duur van de sloopwerkzaamheden. De in de lucht vrijgekomen asbestvezels kunnen zich als gevolg van bijvoorbeeld opwaaien steeds opnieuw verspreiden (reëmissie). Aangezien tachtig procent van alle asbest in Nederland is toegepast in de bouw en bouwwerken en objecten waarin asbest of asbesthoudende producten aanwezig zijn, in de toekomst steeds meer voor sloop in aanmerking komen, is goede regelgeving over de verwijdering van asbest en asbesthoudende producten noodzakelijk.

Deze afdeling bevat algemene rijksregels over asbestverwijdering uit bouwwerken. De regels over asbestverwijdering uit objecten en na een incident, zoals brand of storm, blijven vooralsnog opgenomen in het Asbestverwijderingsbesluit 2005. Met de regels in deze afdeling is beoogd emissie van asbestvezels te voorkomen bij het geheel of gedeeltelijk afbreken of uit elkaar nemen van een bouwwerk en bij het verwijderen van asbest of asbesthoudende producten uit een bouwwerk. Zij hebben hun grondslag in artikel 4.3 en de nadere uitwerking in artikel 4.21 van de wet, die samen de basis vormen voor het stellen van algemene rijksregels over sloopactiviteiten. In verband met de inhoudelijke samenhang van de regels over asbestverwijdering uit bouwwerken met de regels over het uitvoeren van sloopwerkzaamheden aan bouwwerken is er voor gekozen om deze regels in dit besluit te stellen en niet in het Besluit activiteiten leefomgeving, waarin de algemene rijksregels over milieubelastende activiteiten zijn gesteld.

De regels in deze afdeling (inclusief de specifieke zorgplicht van artikel 7.4) hebben alleen betrekking op het verwijderen van asbest uit bouwwerken. Die regels zijn van toepassing als asbest wordt verwijderd. Zij schrijven niet voor dat asbest moet worden verwijderd. Ze zijn uitputtend bedoeld en bieden de gemeente niet de mogelijkheid om in het omgevingsplan maatwerkregels over het verwijderen van asbest uit bouwwerken te stellen. Dit besluit bevat over het gebruik van bouwwerken geen regels die overeenkomen met artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012. Dat artikel werd in de uitvoeringspraktijk soms ook als aanschrijvingsgrondslag in asbestzaken toegepast, bijvoorbeeld bij asbestverwijdering na een asbestincident zoals een brand. Onder de Omgevingswet kan de gemeente in het omgevingsplan met dat artikel vergelijkbare regels stellen.

Met het oog op de bouw- en sloopveiligheid in de omgeving van het bouwwerk en het daarop gerichte veiligheidsplan wordt hier het volgende opgemerkt. Ten opzichte van het Bouwbesluit 2012 is er niet langer één inhoudelijk artikel over het veiligheidsplan opgenomen. Uit artikel 7.15 volgt echter wel dat de initiatiefnemer bij het uitvoeren van de werkzaamheden de benodigde maatregelen treft en in gevallen dat het bevoegd gezag hier middels een maatwerkvoorschrift om vraagt, een bouw- of sloopveiligheidsplan opstelt. Wanneer dit plan is opgesteld moet het op grond van de artikelen 7.8, 7.11, 7.13 of van de indieningsvereisten bij de vergunning ook aangeleverd worden bij het bevoegd gezag en tijdens de werkzaamheden op de bouw- of sloopplaats aanwezig zijn.

In het algemeen geldt bij het uitvoeren van bouw- en sloopwerkzaamheden altijd dat op grond van artikel 7.15 maatregelen moeten worden getroffen ter voorkoming van letsel aan personen in de directe omgeving en personen die zich onbevoegd op het terrein begeven. Daarnaast moeten maatregelen getroffen worden ter voorkoming van gevaar voor de veiligheid van belendingen. Daarnaast geldt ook de specifieke zorgplicht uit artikel 7.4, op grond hiervan moet degene die de bouw- en sloopwerkzaamheden uitvoert of laat uitvoeren ook alle maatregelen treffen die redelijkerwijs gevraagd kunnen worden om gevaar te voorkomen. Wanneer hier naar oordeel van het bevoegd gezag niet voldoende invulling aan wordt gegeven, kan het bevoegd gezag op grond van artikel 7.5, eerste en tweede lid, nadere invulling geven aan de zorgplicht of artikel 7.15, bijvoorbeeld door concrete maatregelen op te leggen. Opgemerkt wordt dat het bevoegd gezag niet hoeft te wachten met ingrijpen tot het gevaar ook is ontstaan, preventief optreden is mogelijk als onderbouwd kan worden dat anders een gevaarlijke situatie zou gaan ontstaan.

Bij het verrichten van bouw- en sloopwerkzaamheden dient dus door de initiatiefnemer altijd te worden nagegaan of maatregelen getroffen moeten worden in het kader van de veiligheid in de omgeving van het bouwwerk. Als het bevoegd gezag in een concreet geval wil dat er een veiligheidsplan wordt opgesteld kan het hierom verzoeken door middel van een maatwerkvoorschrift op grond van artikel 7.5, tweede lid. In zo'n geval geeft het bevoegd gezag nadere invulling aan artikel 7.15. Het maakt hiervoor niet uit of de werkzaamheden vergunningvrij, (sloop)meldingplichtig of (bouw)vergunningplichtig zijn, een dergelijk maatwerkvoorschrift kan zo nodig altijd worden opgelegd. Als het samenvalt met een vergunningprocedure kan het maatwerkvoorschrift daarin als vergunningvoorschrift worden meegenomen.

Hieronder is aangegeven welke onderdelen zo'n plan zou kunnen bevatten. Deze lijst was voorheen te vinden in artikel 8.7 van het Bouwbesluit 2012:

De voorschriften van deze afdeling zien toe op het uitvoeren van bouw- en sloopwerkzaamheden aan bouwwerken. Om het bij het bouwen of slopen vrijkomende afval te kunnen verwerken kan het nodig zijn om dat afval op locatie te breken met een installatie voor het zogenoemd mobiel breken van bouw- en sloopafval. De regels over het mobiel breken van bouw- en sloopafval zijn opgenomen in afdeling 7.2. Deze regels hebben een andere grondslag op wetsniveau dan de regels in afdeling 7.1. Zie voor verdere toelichting hierop de toelichting bij afdeling 7.2