3.4.9 Energie

‘en ook hierin is deze aanprijzing voor de Indirecte Belastingen gelegen, in ieder Land waar de behoeften van den Staat niet toelaten zich tot weinige en geringe impositien te bepalen, dat de betaling ongevoelig, ja dikwijls bijna onwetend geschiedt’1

mr. Jean Henri Appelius,

Staatsraad en directeur generaal der In- en Uitgaande Regten en Accijnsen, 7 juni 1816

In de ‘60-er jaren van de 20^e eeuw neemt de behoefte aan fundamentele maatregelen ter beteugeling van de luchtvervuiling en de toename van het energieverbruik in het algemeen en inrichting van de energievoorziening allengs toe.2 De onmatige groei van het energieverbruik moet worden afgeremd3: ‘Aanzetten hiertoe zijn er ook al, zij het op bescheiden wijze. Het prijsbeleid ten aanzien van de energiedragers, meer in het bijzonder energieverbruikers, het absolute toewijzingenbeleid (bij voorbeeld de beschikbaarheid van gas voor elektrische centrales), het accijnzenbeleid (vgl. benzine) geven aanknopingspunten’, aldus de bewindslieden (1973).4 Belastingheffing op energieproducten heeft aldus de bewindslieden ‘uiteraard mede betekenis voor de te voeren energiepolitiek‘.5 Het energieprobleem dwingt tot inventiviteit bij de beleidsvorming.

Voor het wegvervoer geldt al het variabilisatiebeleid. Het rijden moet meer dan het bezit van auto’s worden belast. In 1985 wordt de mogelijkheid van een verhoging van de diverse accijnzen op energiedragers overwogen, maar gekozen voor een omstreden btw-verhoging vanwege de bredere werking daarvan. Een btw-verhoging wordt niet in overeenstemming geacht met de standstill-afspraak in EG-verband aan de vooravond van de btw-harmonisatie in het licht van de instelling van de interne markt. Wel zijn de bewindslieden voornemens alsnog het instrument van accijnsverhoging in te zetten bij verdere afname van de aardgasbaten in 1987.6

In 1991 wordt met spanning uitgezien naar de uitkomsten van de onderzoeken van de Stuurgroep Wolfson met betrekking tot een regulerende energieheffing.7 De rapportage van de stuurgroep verschijnt op 26 februari 1992.8 Ook in EG-verband worden de mogelijkheden van een energiebelasting bezien.9 Op 26 mei 1992 komt de EC met een voorstel voor een richtlijn van de Raad tot invoering van een belasting op de uitstoot van kooldioxide en op het gebruik van energie.10 Het richtlijnvoorstel omvat vrijwel alle brandstoffen en elektriciteit. De belasting is gebaseerd op zowel energiewaarde als CO₂-uitstoot bij verbranding van de belaste producten. De Europese CO₂-energiebelasting moet een regulerende belasting worden, dat wil zeggen een belasting die niet is gericht op het leveren van extra belastingopbrengsten. De niet beoogde opbrengst wordt fiscaal neutraal gecompenseerd.11 Als onderdeel van de compensatie van de niet-beoogde opbrengsten worden in opeenvolgende jaren grote sommen besteed aan positieve prikkels in het belang van duurzame ontwikkeling, waarmee het samengaan van belonen en belasten in de verduurzaming ofwel vergroening van het belastingstelsel wordt vorm gegeven. Het is draagvlakbevorderend en betekent een belangrijke impuls voor verdergaande energiebesparing door bedrijven en particuliere huishoudens.12

De werkingssfeer van de in 1992 tot stand gekomen Structuurrichtlijn minerale olien 13 en Tariefrichtlijn minerale oliën14 omvat lang niet alle energieproducten, maar is beperkt tot minerale oliën.15 De omstandigheid dat communautaire bepalingen ontbreken om elektriciteit en andere energieproducten dan minerale oliën, waaronder aardgas en kolen, aan minimumlasten te onderwerpen, wordt als nadelig gezien voor de goede werking van de interne markt, omdat elke lidstaat er heffingen met geheel eigen aard en hoogte van tarieven op kan nahouden. Voor de goede werking van de interne markt en de verwezenlijking van de doelstellingen van het communautaire beleid in andere sectoren is het nodig dat op communautair niveau minimumtarieven voor energieproducten worden vastgesteld, met inbegrip van aardgas, kolen en elektriciteit, waarmee bestaande verschillen tussen de lidstaten kleiner worden gemaakt.

De eisen inzake milieubescherming moeten worden geïntegreerd in de omschrijving en uitvoering van het beleid van de Gemeenschap op andere terreinen.16 Als partij bij het Raamverdrag van de Verenigde Naties (VN) inzake klimaatverandering heeft de Gemeenschap het protocol van Kyoto bekrachtigd. De geharmoniseerde belastingheffing van energieproducten en elektriciteit is een van de beschikbare instrumenten om de doelstellingen van het Kyoto-protocol te verwezenlijken.17 Voor de transitie naar de duurzame energiehuishouding zijn instrumenten nodig die op systeemniveau werken, zoals energiebelastingen en emissiehandel.18

Gebaseerd op deze ontwikkelingen wordt in Nederland vanaf 1 januari 1996 tot 2004 de regulerende energiebelasting (REB) geheven, een nationale accijns. De tarieven van de REB worden in jaarlijkse etappes verhoogd onder verlichting van de lasten op arbeid en ondernemen.19 Door middel van een belastingvermindering, aanvankelijk een belastingvrije voet, wordt alleen het vermijdbare energieverbruik belast.20 De regering ziet de REB als een eerste, kleine stap21, waarvan de tarieven zich sterk opwaarts moeten ontwikkelen.22

Op het tweede voorstel van de EC (1997)23, wordt in het najaar van 2003 de Richtlijn energiebelastingen aanvaard. De ratio van deze richtlijn ligt in verbetering van de interne markt en de bijdrage aan de milieudoelstellingen.24 De richtlijn is door de lidstaten geïmplementeerd per 1 januari 2004.25 Aan de vooravond van de implementatie van de richtlijn voldoet Nederland met de accijnzen van minerale oliën, de BSB en de REB al in hoge mate aan de richtlijnvereisten.26 Ter gelegenheid van het intreden in de groep communautaire accijnzen van per 1 januari 2004 verliest de REB het predicaat regulerende en wordt vanaf dat moment kortweg aangeduid als: Energiebelasting (EB). De richtlijn verplicht tot het onder fiscale controle brengen van biobrandstoffen.

Dit betekent dat bijvoorbeeld voor plantaardige oliën die bestemd zijn om te worden gebruikt als brandstof hetzelfde controleregime gaat gelden als voor minerale oliën. De richtlijn verplicht ook tot het vrijstellen van minerale oliën als brandstof voor de opwekking van elektriciteit.

De rechtsgrond van de EB is tweeledig. In de eerste plaats is de EB een financiële aansporing tot energiebesparing en in de tweede plaats een financieringsinstrument ten behoeve van verschuiving van lasten van arbeid naar milieubescherming in het belang van werkgelegenheid en bedrijvigheid (arbeid en ondernemen).27 Volgens de EC (2000) zijn de accijnzen een essentieel instrument voor het energiebeleid. Met behulp van de geringe prijselasticiteit van de vraag naar energieproducten kan de EB een duurzaam coherent en zo nodig progressief prijssignaal afgeven ter verwezenlijking van de doelstellingen van het energiebeleid.28 De EB is een algemene indirecte belasting waarmee primair wordt beoogd energiebesparend gedrag te bewerkstelligen bij kleinverbruikers van aardgas, elektriciteit, huisbrandolie, halfzware olie (petroleum), gasolie (waaronder de zogenoemde rode diesel voor verbruik in mobiele werktuigen), propaan, butaan en LPG. Een opbrengst in de vorm van financiële middelen voor de schatkist is slechts van secundair belang. Zowel vanuit de doelstelling van de EB als vanuit het oogpunt van rechtsgelijkheid worden de laatst genoemde vijf energieproducten, die een substituut zijn voor aardgas, in de heffing betrokken. Kolen, turf en hout blijven buiten de EB, omdat deze energieproducten vrijwel niet meer gebruikt worden voor kleinschalige toepassingen. De distributiekanalen zijn dan ook nagenoeg geheel verdwenen. Ook zware stookolie blijft erbuiten, omdat verbruik hiervan bij kleinverbruikers feitelijk onmogelijk is.29 De EB treft niet de energieproducten die worden gebruikt door het wegverkeer of als grondstof.

De EB wordt vormgegeven in de Wbm, in de eerste plaats omdat binnen deze wet afzonderlijke milieugerelateerde belastingen zijn opgenomen. De bewindslieden beklemtonen geen principiële bezwaren te hebben tegen het gebruik van belastingen als instrument voor ecologische politiek, omdat het natuurlijk milieu een collectief goed is.30 Heffing en inning van de EB op huisbrandolie, halfzware olie en LPG vindt plaats ‘als ware de belasting accijns’, aldus de bewindslieden.31 De belasting lift mee met de accijns, zoals ook de BSB, thans KB. De EB wordt geheven ter zake van de uitslag en van de invoer, als ware de EB een accijns, waar het betreft halfzware olie gasolie en vloeibaar gemaakt petroleumgas, en ter zake van de levering van aardgas en elektriciteit.32 Omwille van optimale matiging van de administratielastendruk wordt niet gekozen voor een geheel afzonderlijke, buiten de Wbm vormgegeven belastingmaatregel.

De EB heeft wat de milieugrondslag betreft een geheel ander karakter dan de andere belastingen op milieugrondslag die tot dan toe bij de Wbm zijn geregeld.33

Desondanks voldoet de EB vanwege de forse opbrengst en al haar andere kenmerken aan de accijnsdefinitie.

De EB wordt niet aangewend voor verruiming van de uitgaven van het Rijk of voor vermindering van het financieringstekort. De opbrengst wordt gebruikt om degenen die als gevolg van de EB rechtstreeks met een lastenverhoging worden geconfronteerd te compenseren en wel op zodanige wijze, dat daarmee, zoals ook in het RA 1994 en in het Witboek van Delors34 is vastgelegd, werkgelegenheid en koopkracht worden ondersteund.35 Naast de REB (1996) blijft de al sedert 1988 bestaande eerste energiebelasting, de BSB, gewoon bestaan.36 Met het instrument REB wordt beoogd de Nederlandse CO₂-emissie in het jaar 2000 met 3% tot 5% te reduceren ten opzichte van 1989-1990.

De Europese energiebelasting wordt noodzakelijk geacht om die doelstellingen te realiseren.37 Andere lidstaten hebben ook in enigerlei vorm energiebelastingen in werking.38 Tijdens de parlementaire behandeling wordt door sommige Tweede-Kamerleden stevig getwijfeld aan het regulerend effect. Gevreesd wordt dat de lasten via de EB in belangrijke mate worden verschoven naar de eerste levensbehoeften, te weten energie voor wassen, koken en verwarming.39 Het beoogde instrument wordt door de Tweede-Kamerleden Remkes en Lansink (1995) een ‘onding‘ en het debat erover een ‘onzinnige discussie’ genoemd.40 Het voorstel wordt evenwel in de beide Kamers met ruime meerderheden aangenomen.41 Voordat Remkes’ geloofsgenoten in de Eerste Kamer afstand namen van de ‘onding-benadering’, hielden zij het debat bij monde van het Eerste-Kamerlid De Haze Winkelman (1995) lange tijd op spanning bij het afwegen van proportionaliteit, de doel-middelrelatie, door aan te geven grote twijfels te hebben, en over de EB bepaald niet positief te denken.42

Met de EB wordt in die tijd bewust vooruitgelopen op Europese regelgeving op het gebied van duurzame ontwikkeling en de periode overbrugd tot aan het moment waarop in EG-verband de CO₂-energiebelasting in werking komt. De verwachte effecten op de productie, het volume van de particuliere consumptie en de werkgelegenheid zijn beperkt.43 Voor de aldus in te voeren nationale variant van de nog niet te realiseren communautaire EB zijn de uitgangspunten aangehouden, zoals die zijn geformuleerd in het kabinetsstandpunt inzake een regulerende energieheffing. Uitgegaan wordt van een stapsgewijze ‘toeslag’, dat wil zeggen: een door de belasting kunstmatig aangebrachte prijscomponent, op de energiekosten van kleinverbruikers waarvan de opbrengsten collectievelastendrukneutraal en budgettair neutraal worden gecompenseerd. De keuze voor de inzet van het belastinginstrument wordt afgewogen tegen de inzet van andere sturingsmogelijkheden.44 Het kabinet kiest voor een generieke belastingheffing voor het kleinverbruik45 met generieke compensatiemaatregelen.46 Een van de randvoorwaarden is verlies van concurrentiekracht voor het bedrijfsleven waar mogelijk te voorkomen. Naar analogie met de ontwerprichtlijn van de EC worden uitzonderingen toegelaten voor het bedrijfsleven in verband met de internationale concurrentiepositie. Energie-intensieve sectoren (grootverbruik)47 krijgen boven aangewezen schijfgrenzen vrijstellingen onder de voorwaarde dat die sectoren substantiële inspanningen leveren op het gebied van energiebesparing en CO₂-reductie48, ingegeven door het uitgangspunt bestaande concurrentieverhoudingen op de wereldmarkt niet aan te tasten en de vrees voor vestigingsplaatsconcurrentie.49 Voor de glastuinbouw geldt een specifieke tariefsdifferentiatie.50 Tegenover deze tariefsdifferentiatie staat dat energiebesparing in de glastuinbouw wordt gestimuleerd door middel van meerjarenafspraken inzake energiebesparing (MJA’s). Vanaf 2001 worden de glastuinders via de AMvB Glastuinbouw gehouden aan individuele energietaakstellingen.

Voorzien is in teruggaaf van EB van 50% voor onroerende zaken die in hoofdzaak zijn bestemd voor de openbare eredienst of voor het houden van openbare bezinningsbijeenkomsten van levensbeschouwelijke aard en andere nonprofitinstellingen zoals sportverenigingen.51 Bij de vormgeving van de EB is nadrukkelijk ruimte gecreëerd voor stimulering van duurzame energie. Voor groene stroom (windenergie, zonne-energie)52, kleinschalige waterkracht, biogas, stortgas (groen gas)53, elektrische warmtepomp54, afvalverbrandingsinstallaties (AVI’s)55, warmtekrachtkoppeling (WKK)56, klimaatneutrale energiedragers (energiebronnen die geen of nauwelijks broeikasgassen emitteren in hun gehele levenscyclus, zoals zonne-energie, windenergie, biomassa)57 en de omzetting van biomassa in gas dat wordt opgewerkt tot gas van aardgaskwaliteit wordt voorzien in bijzondere regelingen.58 Uit een deel van de opbrengst wordt fiscale stimulering van huishoudens en bedrijven op het gebied van energiebesparing gefinancierd. Als positieve prikkels voor het bedrijfsleven worden voornamelijk bestaande faciliteiten zoals de EIA en groen beleggen benut. Energiepremies moedigen de huishoudens tot 2004 aan tot verdere energiespaarzaamheid door energiezuinige huishoudelijke apparaten aan te schaffen en energiebesparende voorzieningen aan woningen te treffen.59 De faciliteit voor boscertificaten, bedoeld om door bosuitbreiding een bijdrage te leveren aan de oplossing van de CO₂-problematiek, zoals aangekondigd in de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid, is nimmer in werking getreden.60

Tot 2003 kent de REB twee varianten ter fiscale stimulering van duurzame energie: (1) een afdrachtskorting voor op duurzame wijze opgewekte energie en (2) een nihiltarief voor duurzame elektriciteit die onder een specifiek contract aan de eindverbruiker wordt geleverd (groene energie, groene stroom, ecostroom, natuurstroom). Voor duurzame elektriciteit kunnen beide (de afdrachtskorting en het nihiltarief cumuleren.61 Vanaf 2003 gelden in plaats van het nihiltarief twee verlaagde tarieven: (1) één voor duurzame elektriciteit voor een verbruik tot en met 10.000 kWh en (2) één voor duurzaam gas voor een verbruik tot en met 5.000 m³. Als neveneffect van de sterke verhoging van de REB blijkt het nultarief voor duurzame elektriciteit tezamen met de producentenvergoeding te leiden tot overstimulering voor bepaalde opwekkingsopties van duurzame elektriciteit. Bovendien lekt een deel van de stimulering weg naar het buitenland. Om aan deze problemen het hoofd te bieden, wordt de fiscale stimulering van duurzame elektriciteit beëindigd. In de plaats daarvan komt de MEP-regeling (Milieukwaliteit van de ElektriciteitsProductie, die alleen binnenlandse productie stimuleert en bovendien rekening houdt met de meerkosten van de verschillende opwekkingsopties. De MEP-regeling is opgenomen in de Elektriciteitswet 1998 en stimuleert ter overbrugging van het kostenverschil met fossiele energie primair het binnenlandse aanbod van duurzame elektriciteitsopwekking, in het bijzonder het nationale potentieel van biomassa en wind, zowel op land als op zee, en elektriciteit die wordt opgewekt door bij- of meestook van biomassa in elektriciteitscentrales.62

Het verschil tussen het algemene en het verlaagd EB-tarief is vaak niet toereikend. Met de MEP-regeling kan de stimulering worden afgestemd op de werkelijke meerkosten van de verschillende productievormen van duurzame elektriciteit.63

Effecten op het energiegebruik zijn volgens de bewindslieden moeilijk direct aan te tonen.64 Uit diverse onderzoeken ex ante van het CPB is af te leiden dat de energiebelasting in Nederland tot een 3,5% lager binnenlands verbruik van energie leidt.65 De besparingen op het energieverbruik als gevolg van de EB zijn substantieel, met name bij particuliere huishoudens.66 De verhogingen van de EB hebben positieve effecten in de sfeer van duurzame energie.67 Linderhof (2001) concludeert dat de EB in combinatie met belastingdrukverschuiving van de IB naar de EB een geschikt instrument is om het energieverbruik te reguleren.68 De fiscale stimulering heeft een forse impuls gegeven aan de vraag naar duurzame elektriciteit. De bekendheid met duurzame elektriciteit is flink toegenomen en er is een groene markt tot stand gebracht.

Blijkens de evaluatie van de belastingherziening 2001 heeft de EB de grootste bijdrage van alle instrumenten geleverd aan energiebesparing in woningen. Door de lagere EB-tarieven voor grootverbruikers is het effect op bedrijfsgebouwen geringer.69 De EB heeft een sterke invloed gehad op het prijsverloop van aardgas en elektriciteit voor de consument. In reële termen is de kale prijs van aardgas voor huishoudens sinds 1987 redelijk stabiel. Door het beleid van vergroening van het fiscale stelsel sedert 1995, heeft de prijs inclusief belastingen een stijgende trend. Hiermee worden huishoudens tot energiebesparing geprikkeld. Het EB-aandeel in de consumentenprijs van aardgas en elektriciteit bedraagt 30% respectievelijk 41%.70 In het kader van de evaluatie van de belastingherziening 2001 acht het CPB een evaluatie ex post, dat wil zeggen een empirische evaluatie van de genomen maatregelen nog niet mogelijk. De periode voor zo’n evaluatie is te kort: de effecten van een verandering van de energieprijzen strekken zich immers over een reeks van jaren uit. Daarnaast wordt de energieprijs door meer factoren bepaald dan alleen de heffing en wordt de vraag naar energie niet alleen door de energieprijs bepaald, maar ook door factoren als economische groei. Het CPB bevestigt wel dat de onderzoeken ex ante goed in lijn liggen met bevindingen in de literatuur. Wel concludeert het CPB dat de uitkomsten van het onderzoek uit 1997 eerder een onderschatting dan een overschatting vormen van het effect van de EB op de energievraag en daarmee op de emissies naar het milieu71, zodat dit effect volgens de staatssecretaris nog best groter zou kunnen zijn.72