3.4.4 Tabak

‘Wie moet niet erkennen dat in bijna alle Nederlandsche steden het aantal tabakswinkels bij den dag vermeerdert, en zelfs ziet men kinderen van 8 en 9 jaren reeds hun cigaartje rooken.’1

mr. B.W.A.E. baron Sloet tot Oldhuis,

Lid van de Tweede Kamer, 16 december 1856

De tabaksaccijns is primair gericht op het verkrijgen van algemene middelen.2 Sedert tien jaar is nevengeschikt daaraan de volksgezondheidsratio: het ontmoedigen van het roken. De tabaksaccijns was 50 jaar lang voorwerp van voornemens tot unificatie (= harmonisatie) van de accijnzen in Benelux-verband (1948-1998) en is vanaf de instelling van de interne markt en de daarmee gepaard gaande accijnsharmonisatie in EGverband (1993) op basis van de Accijnsrichtlijn een communautaire accijns.

Bij Koninklijk Besluit van 16 december 1813 blijft de wet van 18 december 1805, waarbij onder meer van buitenlandse tabak accijns wordt geheven ‘in hare volle kracht en geheel’.3 Kort daarvoor is het door de Fransen achtergelaten ‘on-Nederlandsche’ tabaksmonopolie bij Publicatie van 6 december 1813 voor altijd afgeschaft om de vrije handel weer te activeren. De bedrijven van het tabaksmonopolie worden ontmanteld, geliquideerd en de voorraden tabak verkocht. Degenen die voor het bedrijf van het monopolie werkzaamheden verrichten zijn schadeloos gesteld. Ten slotte krijgt commissaris-generaal van financiën Elias Canneman (1813)4 de opdracht om te onderzoeken in hoeverre van tabak een nieuwe belasting kan worden geheven.5 Monopolies verhouden zich niet met de Nederlandse handelstradities en opvattingen over vrijheid van goederenverkeer. De nadruk, en soms wel de verbetenheid waarmee Kamerleden en bewindslieden in het politieke debat de opvatting verkondigen dat de handel buiten iedere vorm van belastingheffing behoort te worden gehouden, de administratieve lasten die een belastingmaatregel meebrengen incluis, speelt bij de keuze van grondslagen voor accijnsheffing een allesbepalende rol. Veel goederen van internationale handel, waaronder tabak, zijn met dit argument lange tijd buiten iedere accijnsheffing gebleven, hoewel velen tabak, thee, koffie, cacao en suiker zeer geschikte belastinggrondslagen achten.

Als grondslag voor accijnsheffing maakt tabak geen deel uit van het systhema-Gogel van 12 juli 1805, evenmin van het tweede (1816) en het derde (1819) belastingstelsel, ontworpen door Appelius, die tabak beschouwt: ‘Als object van weelde of van overtollige geneugten’. Het artikel van den tabak is, aldus Appelius ‘ongetwijfeld voor eene belasting geschikt’, maar er zijn grote handels- en landbouwbelangen6 die daaraan tot 1921 in de weg staan.7 Hoewel de tabak met een goed systeem van toezicht en accijnsrestitutie bij uitvoer een zeer geschikte belastinggrondslag kan zijn die de handel vrijwel ongemoeid laat, ziet Appelius, alle belangen afwegend, te veel negatieve effecten voor de binnenlandse tabaksindustrie. Daarom bevat het vierde belastingstelsel, dat wordt neergelegd in de Stelselwet 1821, de accijnzen van suiker, zout, wijn, bier, gedistilleerd, geslacht en gemaal. Tabak ontbreekt opnieuw in de reeks.

Minister Van Bosse (1852) wil de tabaksaccijns niet invoeren vanwege de administratievelastendruk die deze teweegbrengt voor handel en nijverheid, maar ook omdat deze schade toebrengt aan de land- en tuinbouw: ‘Wat den tabak betreft, Mijne Heeren, de belasting van dat artikel zal voor een groot deel van den vaderlandschen landbouw lastige gevolgen hebben. De tabaksteelt toch is in meer dan ééne provincie van ons vaderland een gewigtig deel van den landbouw, en een accijns op dat artikel zou den landbouw aan eene menigte formaliteiten onderwerpen, waarvan hij thans bevrijd is’.8 Gestuit wordt op ‘bijna onoverkomelijke hinderpalen. De hier te lande aangevoerde buitenlandsche tabak wordt voor een goed deel niet weder uitgevoerd dan na gesorteerd of verwerkt te zijn, en men zou dus, zoo er eene hooge belasting op den tabak geheven wierd, een belangrijken tak van handel en nijverheid zeer aanmerkelijk moeten belemmeren’.9

In de aanloop naar de invoering van de tabaksaccijns bij de Tabakswet 1921 wordt de tabaksaccijns voorgesteld als alternatief voor de resterende af te schaffen accijnzen van eerste levensbehoeften (1856)10, omdat de tabaksaccijns in de buurlanden ook wordt geheven en hoge opbrengsten geeft11 en als alternatief voor de nimmer ingevoerde effectenbelasting en rentebelasting, als ontwerpen voorlopers van de inkomstenbelasting 1892.12 Minister Betz (1863) acht het product tabak als belastinggrondslag ‘zeer aanbevelenswaardig’, maar ziet de uitvoering en handhaafbaarheid als hopeloos, want ‘daaraan zijn zoo vele bezwaren verbonden, niet alleen uit een commercieel, maar ook uit een industrieel en landbouwkundig oogpunt, dat ik, voor alsnog, huiverig ben dien accijns voor te dragen. In Engeland bij voorbeeld, waar men een hoogen accijns van den tabak heft, heeft men de cultuur van dat artikel geheel moeten verbieden. Dit zou hier te lande nog al een bezwaar zijn, omdat de cultuur van tabak bij ons niet onbelangrijk is’.13

Minister Van Bosse (1869) stelt een consumptieve belasting op de tabak voor ter gedeeltelijke schadeloosstelling van het Rijk voor het afstaan der patentbelasting, aan de gemeenten. Bij de beraadslaging over de begroting 1870 toont de Tweede Kamer zich niet erg ingenomen met de ideeën van de minister en evenmin met de middelen waarmee hij het financieel evenwicht denkt te herstellen.14 Minister Van der Heim (1874) heeft het fiscale beleid dat hij denkt te gaan voeren al uitgestippeld en gepubliceerd 15 en stelt de vervanging voor van de accijnzen van zout, zeep en rundvlees door de tabaksaccijns. Deze vanzelfsprekend lijkende ruil stuit dadelijk op heftig verzet van de sector. De tegenstand van telers en handelaren is zo hevig dat Van der Heim zijn wetsontwerp nog vóór de openbare behandeling intrekt.16 Het Tweede-Kamerlid Van de Laar schrijft hierover in het ontwerpjaar van de tabaksaccijns (1921): ‘Ook toen waren er Ministers, die op den loop gingen voor een ongunstig Voorloopig Verslag en dit was toen zoo ongunstig, dat het ontwerp werd ingetrokken’.17 Minister Gleichman (1878) betwijfelt ernstig of enig minister na hem de tabaksaccijns ooit zal invoeren18, zulks ondanks de vurige standpunten van het Haagse Tweede-Kamerlid Wintgens, dat voor de indirecte belastingen en in het bijzonder voor de tabaksaccijns grootste toekomstperspectieven ziet weggelegd.19

Nadien dienen de ministers Grobbée (1883) en De Meester (1906)20 nog ontwerpen in, die evenmin het Staatsblad halen. Tabak wordt in een nota van het Tweede-Kamerlid Van Kol aan de commissie van Rapporteurs over het aanboren van nieuwe belastingbronnen gekwalificeerd (1907) als een ‘schadelijk genotmiddel’.21 Dit is de eerste vermelding in de Handelingen der Staten-Generaal waarbij tabak als schadelijk voor de gezondheid wordt geduid. Niettemin blijven sommigen volhouden dat tabak als een levensbehoefte te beschouwen valt. Van regeringszijde wordt dit laatste kenmerk consequent tegengesproken.22 Minister Kolkman (1910) laat zijn oog vallen op ‘eene belasting op het verbruik van sigaren, sigaretten en tabak’. Hij bestudeert vele gangbare buitenlandse stelsels. Die blijken allemaal het bezwaar te hebben ‘van behoefte aan scherp toezicht op den invoer, het oude bezwaar voor onze tabaksmarkt waarvan het voortbestaan voor een goed deel is te danken aan de vrijheid van beweging, die de fiscus den tabakshandel laat’. Vanwege de altijd maar weer veronderstelde bezwaren voor de tabakshandel is Nederland nog niet rijp voor de tabaksaccijns, gegeven de anno 1911 beschikbare heffingstechnieken. Daarom komt de bewindsman met het debietrecht van tabak ‘een recht op den verkoop aan den consument’, geheven van een ieder die tabaksproducten rechtstreeks aan verbruikers levert, een kleinhandelsbelasting op tabak. Het debietrecht bestaat ook onder de aanduiding ‘licence’ in Engeland, Ierland, de US en Frankrijk. Het wordt daar in verscheidene varianten toegepast, met name ook met het doel een betere bekendheid van de neringdoenden voor politietoezicht en toezicht op smokkelarij te realiseren. Ook deze variant bereikt het Staatsblad niet.23

Voordat de tabaksaccijns op basis van het Grondslagenontwerp (1915) van minister Treub in 1921 zijn uiteindelijke vorm krijgt, verstrijken ter voorbereiding eerst nog enkele jaren. De behandeling van het voorstel neemt vier jaar in beslag.24 Treub voorziet zware discussies in de Tweede Kamer. Ondanks alle bezwaren die weer naar voren gebracht konden worden, mogen die bedenkingen het invoeren van de tabaksaccijns niet tegenhouden, want, zo vindt de minister: ‘De tabak, waaronder natuurlijk sigaren, sigaretten en snuif zijn begrepen, is – een oogenblik afgezien van het belang van den tabakshandel – een bij uitnemendheid geschikt object voor een accijnsheffing’.

Het is de best denkbare grondslag voor een accijns, zo schrijft de bewindsman: ‘Op zich zelf genomen, is er misschien niet één verbruiksartikel dat zich daartoe evengoed leent’.25 Het voorstel wordt in 1921 in de Tweede Kamer met 42 stemmen voor en 32 tegen aangenomen, zo ook in de Eerste Kamer, met een overtuigender stemmenverhouding, 22 stemmen voor en acht tegen.26

De tabaksaccijns wordt vanaf 1922 geheven met de ratio dat de meeste buurlanden een tabaksaccijns hebben en vanwege de zeer noodzakelijke versterking van de middelen voor de schatkist27; ‘een gedeelte van de benoodigde sommen behoort te worden gevonden uit eene belasting op tabak’.28 De invoerrechten op tabak worden gehandhaafd, ongetwijfeld ter bescherming van de binnenlandse tabaksnijverheid. Tabak behoort niet tot de noodzakelijke levensbehoeften, maar is een algemeen gebruikt niet-onontbeerlijk genotmiddel, waarom het zich ‘bij uitstek leent tot object voor eene verbruiksbelasting.29 Het is toch een algemeen bekend verschijnsel, dat in de laatste tientallen jaren, ten gevolge van de toenemende welvaart en de daarmede gepaard gaande verhooging van den levensstandaard, de uitgaven voor rookgenot belangrijk zijn gestegen, doordat de rookers hoogere eischen zijn gaan stellen. Sigaren en sigaretten hebben thans burgerrecht gekregen in kringen, waar voorheen slechts pijptabak werd gebruikt’.30 Als effect van de tabaksaccijns wordt een afname van 9% van de rookgewoonte verwacht31, maar niet beoogd: ‘(…) de belastingheffing, die geen drang tot verminderd gebruik beoogt’.32 Het gaat in 1921 uitsluitend om de opbrengst: ‘De heffing van een tabaksaccijns wordt echter niet voorgesteld wegens bijbedoelingen van socialen en hygiënischen aard, maar om der wille van de opbrengst’.33 Volgens Hulst (1932) speelt er wel degelijk een nevendoel: ‘bescherming tegen het nicotinegevaar’.34

De accijns wordt naar het Grondslagenontwerp vormgegeven bij de Tabakswet 1921 met het banderollenstelsel. Tabaksproducten moeten bij de uitslag en de invoer op de verpakking ervan zijn voorzien van het voor het desbetreffende tabaksproduct voorgeschreven accijnszegel, de banderolle, ten bewijze dat de ter zake verschuldigde accijns is voldaan. Het banderollensysteem heeft door de jaren heen een zekere marktordening doen ontstaan welke niet alleen voor de detailhandel van belang is, maar ook grote voordelen heeft uit een oogpunt van volksgezondheid. De zogenoemde banderollenprijsbescherming maakt het stunten met de prijzen van tabaksproducten onmogelijk35, en uit een oogpunt van controle verdient het banderollensysteem voor rookwaren sterk de voorkeur boven andere systemen.36

Belast wordt de tot verbruik bereide tabak, waaronder zijn te verstaan: sigaren, sigaretten, rooktabak, pruimtabak en snuiftabak. Dientengevolge kan de handel in ruwe tabak nagenoeg geheel zijne vrijheid van beweging behouden. Geheven wordt van de producenten en van de importeurs en wordt eerst verschuldigd op het tijdstip waarop de tot verbruik bereide tabak uit de fabriek, uit entrepot of vanuit het buitenland in het vrije verkeer wordt gebracht.37 Het banderollenstelsel heeft het mogelijk gemaakt een beoogd einde te maken aan de huisindustrie van tabaksproduct vanwege de slechte hygiënische toestanden38, waarmee tevens is tegemoetgekomen aan de 100 jaar lang geuite wensen en bezwaren van handel en nijverheid.39

De tabaksaccijns wordt voldaan door middel van zegels die de fabrikant of importeur tegen contante betaling of op krediet van de belastingadministratie betrekt en die op de verpakking van de aan de accijns onderworpen goederen moeten worden aangebracht ‘zoodanig, dat het openen van de verpakking zonder schending van het zegel niet mogelijk is zonder merkbare sporen achter te laten.’.40 De maatstaf van heffing voor de tabaksaccijns is de kleinhandelsprijs met inbegrip van alle belastingen (zoals douanerechten en btw) en de kosten van de verpakking.41

De werkgelegenheid in de sector wordt incidenteel ondersteund met tijdelijke tariefsdifferentiaties (195242 en 198243). Deze steun lijkt van het volksgezondheidsmotief niet veel heel te laten.44 De Raad van State zet grote vraagtekens bij het voorstel door zich af te vragen of de verlaging wel past in een consequente benadering met betrekking tot het terugdringen van het tabaksgebruik. Alleen een dergelijke benadering kan immers voorkomen, dat de bedoelingen van de wetgever ten gevolge van tegenstrijdige beslissingen geheel in rook opgaan.45 Van een verlaging van de prijs voor de consument is echter geen sprake en dus staat de steun niet op gespannen voet met het tabaksontmoedigingsbeleid. Niettemin wordt het roken relatief steeds goedkoper, maar de accijnsdruk toch als zeer hoog beleefd (1961).46 De prijs van een pakje sigaretten stijgt van 1960 tot 1986 met 232%, terwijl het prijsindexcijfer voor de gezinsconsumptie in dezelfde periode met 275% stijgt, een relatieve prijsdaling van 18%.47 De relatieve groei in het verbruik van tabaksproducten is gelijk aan de groeivoet van het volume van de consumptieve bestedingen van gezinnen.48

Bij de technische herziening van de tabaksaccijns (1964) meent staatssecretaris Van den Berge in tegenstelling tot veel Tweede-Kamerleden dat van een volksgezondheidsratio bij de tabaksaccijns geen sprake kan zijn. Het komt hem ‘uit een algemeen beleidsoogpunt niet doelmatig voor om bij deze gelegenheid in verband met het longkankervraagstuk een aantal incidentele voorzieningen te treffen, welke toch vrij ver in het maatschappelijke leven zouden ingrijpen’. De bewindsman verwijst naar een lopende studie over volksgezondheid en roken van sigaretten bij Sociale Zaken en Volksgezondheid.49 Bij de tijdelijke verhoging van de tabaksaccijns (1964) speelt het volksgezondheidsmotief geen beslissende rol.50 Het motief begint tijdens de algemene politieke en financiële beschouwingen een rol te spelen. Minister Witteveen verklaart dat bij een verdere stijging van de tabaksaccijns het argument van de bescherming van de volksgezondheid van belang blijft.51 De maatregel kan tot gevolg hebben dat de consumptie van tabaksproducten terugloopt. Deze bedoeling heeft de voorgenomen maatregel niet.52 Volgens veel Tweede-Kamerleden staat voorop ‘dat de duidelijke sociaal-hygiënische motivering vereist is. Die motivering is ten aanzien van sigaretten zonneklaar. De dingen zijn ongezond. Iedere maatregel die kan helpen om het roken te verminderen, is welkom’.53 Vanwege dit sociaal-hygiënisch motief zijn accijnzen een goed middel om middelen te genereren voor een krappe schatkist. ‘En accijns- en prijsverhogingen hebben in het verleden haar effect niet gemist. Waarom onder de huidige moeilijke omstandigheden dan niet allereerst naar dit middel grijpen?’.54

Minister Lubbers van EZ (1976) schrijft onomwonden dat roken schadelijk is voor de gezondheid. Minister Duisenberg (1977) is van opvatting, dat rechtsgrond en tariefstelling van de tabaksaccijns moeten worden bezien in het licht van een verantwoorde verdeling van lasten. Het is een algemeen aanvaarde opvatting dat die verdeling niet alleen behoeft te worden bewerkstelligd door middel van draagkrachtbelastingen zoals de inkomstenbelasting. Algemene verbruiksbelastingen zoals de omzetbelasting, en speciale verbruiksbelastingen zoals de accijnzen, kunnen daartoe mede dienen.

Over tabak als uitgelezen rechtsgrondslag van accijnsheffing zegt de bewindsman: ‘Tot de goederen welke in aanmerking komen voor de heffing van een accijns, kunnen zeker tabaksfabrikaten worden gerekend’. Waarom dat zo zeker is wordt niet uitgelegd.

Verder is de reden dat in het buitenland van tabak ook accijns wordt geheven: ‘Ook in andere landen doet zich de situatie voor dat naast een algemene verbruiksbelasting een bijzondere verbruiksbelasting op deze goederen wordt geheven’.

De tariefstelling wordt in de eerste plaats bepaald door de benodigde middelen en de plaats van de accijns in het gehele belastingstelsel. En daarnaast: ‘Tevens kunnen daarmee wenselijke nevendoeleinden (beïnvloeding samenstelling van het bestedingspakket, e.d.) worden nagestreefd’. Als instrument om het roken te ontmoedigen: ‘Op zich verzet de tabaksaccijns zich bij voorbeeld niet tegen een aanwending als instrument om het roken in het algemeen of van de meer schadelijke tabaksprodukten te beperken. Tegen een accijnsheffing welke varieert naar gelang van de schadelijke bestanddelen van de tabaksprodukten, staan derhalve geen principiële belemmeringen in de weg’. Met betrekking tot de gevraagde studie van de aan een volksgezondheidregulerende accijns verbonden problemen deelt de minister mee, dat met voorrang maatregelen worden bestudeerd die op korte termijn te realiseren zouden zijn. In EG-verband is in het kader van de besprekingen betreffende de belasting op het verbruik van tabaksproducten de mogelijkheid tot het instellen van een gedifferentieerd tarief bepleit. Een onderzoek naar de daaraan verbonden aspecten is door de EC in het vooruitzicht gesteld. De EC probeert daarmee te geraken tot communautaire criteria omtrent de mate van schadelijkheid en de vaststelling daarvan.

De tabaksaccijns wordt aanvankelijk met matig effect instrumenteel gebruikt door met kunstmatige prijsverhogingen van rookwaren marktconform corrigerend op te treden.55 Een voorstel om kerftabak (shag) uit te zonderen van een accijnsverhoging omdat shag in het bestedingspatroon van minderdraagkrachtigen een relatief belangrijker plaats inneemt dan in dat van de overige consumenten, zoals in kringen van het spijkerpakkenproletariaat56, wordt gepareerd met de volksgezondsheidsratio (1977): ‘Met het oog op de volksgezondheid mag de kerftabak ten gevolge van een overheidsmaatregel niet in verhouding goedkoper worden’.57 Minister Duisenberg (1977) acht de tabaksaccijns een uitgelezen instrument om het roken te ontmoedigen: ‘Op zich verzet de tabaksaccijns zich bij voorbeeld niet tegen een aanwending als instrument om het roken in het algemeen of van de meer schadelijke tabaksprodukten te beperken. Tegen een accijnsheffing welke varieert naargelang van de schadelijke bestanddelen van de tabaksprodukten, staan derhalve geen principiële belemmeringen in de weg.’.58 De minister staat niet onsympathiek tegenover het instellen van een differentiatie in de tabaksaccijns naar de schadelijke bestanddelen, maar wijst erop dat de Benelux-accijnsunificatie eenzelfde tarief voor alle sigaretten vereist.

Minister Wijers van EZ (1996) vindt het idee om de accijns naargelang het nicotinegehalte te heffen op zichzelf logisch, maar Europeesrechtelijk nog niet mogelijk omdat de Accijnsrichtlijn, de Structuurrichtlijn tabaksproducten en de Tariefrichtlijn sigaretten uitgaan van een percentage van de kleinhandelsprijzen en technisch niet omdat er geen standaard is voor de bepaling van het nicotinegehalte van kerftabak (shag).59 Volgens het Eerste-Kamerlid Kruisinga (1988), in het dagelijks leven ook internist, staat de effectiviteit van de tabaksaccijns vast. ‘De accijns moet dan worden gebruikt ter bestrijding van de geweldige schade die tabaksgebruik in de volksgezondheid veroorzaakt. Het is echter ook bewezen dat de tabaksaccijns het verbruik terugdringt’.60

Het belastingplan 1984 brengt een verhoging, gemotiveerd met het volksgezondheidsmotief: ‘De keuze van deze accijns is mede ingegeven uit een overweging van volksgezondheid, in die zin dat een eventueel uit de belastingverhoging voortvloeiende vermindering van het verbruik vanuit die optiek gunstig zou zijn’. Maar een substantiële invloed op het verbruik als gevolg van de verhoging wordt niet verwacht.

De Tweede Kamer beziet dit argument met gemengde gevoelens.61 Anno 1984 is het regeringsbeleid strak gericht op ontmoediging van het roken. Dat gebeurt door middel van gezondheidsvoorlichting en -opvoeding, waardoor de burger in staat wordt gesteld vanuit de eigen verantwoordelijkheid voor zijn eigen gezondheid zelfstandig te beslissen over het gebruik van tabak. Opvallend is de gereserveerde houding ten aanzien van de inzet van de tabaksaccijns: ‘Tegenover de belangen van de volksgezondheid die zijn gemoeid met de beperking van het roken en de bescherming van de niet-roker, staan de economische en fiscale belangen, die evenzeer in beschouwing moeten worden genomen. Duizenden burgers verdienen hun dagelijks brood, of althans een deel daarvan, door de produktie en de distributie van tabaksprodukten. (…) De Staat geniet aanzienlijke revenuen uit de tabaksaccijns, waarmede vele nuttige en nodige zaken worden gefinancierd’.62 Beide Kamers relativeren het fiscale belang, wijzend op de kosten die de roker op de samenleving afwentelt, en wensen dat het belang van de volksgezondheid voorop komt te staan. De maatschappelijke kosten van het roken bedragen 8% van het totale budget van de gezondheidszorg. Daarnaast zijn er de kosten van productieverlies en arbeidsongeschiktheid.63 Er zijn anno 1984 zeer duidelijke signalen dat de sociale acceptatie van het roken vermindert.64 Aan de tabaksaccijns wordt geen rol van betekenis in het ontmoedigingsbeleid toebedeeld65, hoewel (1) in de Nota 2000 melding wordt gemaakt van een krachtig antirookbeleid, na 1986 te starten, met als doelstelling halvering van het aantal rokers in 2000, (2) volgens de Interdepartementale Commissie Beperking Tabaksgebruik (ICBT)66 en de Raad van State67 meer is te verwachten van met name een verhoging van de tabaksaccijns, en (3) de regering en veel Tweede-Kamerleden de volksgezondheidsaspecten zwaarder zijn gaan wegen dan de economische. De Commissie Structuur en financiering gezondheidszorg (Commissie-Dekker) beveelt de inzet van de tabaksaccijns aan, waarbij de extra opbrengsten worden ingezet voor de door de rokers opgeroepen extra maatschappelijke kosten, veelal extra kosten van de gezondheidszorg.

Ook legt de Eerste Kamer die koppeling en legt staatssecretaris Dees van volksgezondheid (1988) uit dat voor de tabaksaccijns een sturende rol onder het volksgezondsheidsmotief is weggelegd: ‘Naast voorlichting en wetgeving zijn de accijnzen op tabaksprodukten een belangrijk beleidsinstrument in het kader van het ontmoedigingsbeleid ten aanzien van het roken’ en geeft de EC in haar accijnsharmonisatievoorstellen voorrang aan het volksgezondheidsmotief.68

Vanaf 1996 is volksgezondheid ondubbelzinnig een van de rechtsgronden van de tabaksaccijns. De tabaksaccijns blijft een nadrukkelijk ontmoedigingsinstrument, zo stelt minister Borst van VWS (1996) bij de behandeling van haar begroting: ‘Op het gebied van de ontmoediging van het tabaksgebruik kan de Tweede Kamer een kabinetsnota tegemoet zien ter aanscherping van de instrumenten reclamebeperking, preventie, rookverboden, accijns en aantal verkooppunten.’.69 Roken onder jongeren neemt onrustbarend toe, aldus de bewindsvrouwe. Zij is van overtuigd, dat verhoging van de tabaksaccijns, gecombineerd met voorlichting en overreding, effect heeft op het roken door jongeren. Kleine verpakkingen van sigaretten wil zij verbieden, want kleine pakjes sigaretten stimuleren juist de verkoop onder jongeren.70 In de kabinetsnota ‘Gezond en Wel’ wordt als hoogste prioriteit voor de preventie van ziekten een intensivering van het tabaksontmoedigingsbeleid aangekondigd. Daartoe worden diverse globale beleidsvoornemens geuit inzake meer preventie, beperking tabaksreclame, vermindering aanbod tabaksproducten, uitbreiding rookverboden, bevordering van het stoppen met roken en de hoogte en structuur van de tabaksaccijnzen.71 Wat de tabaksaccijnzen betreft is het kabinet van mening dat inzet van het prijsinstrument een belangrijke bijdrage kan leveren aan het verwezenlijken van de doelstelling van het tabaksontmoedigingsbeleid. Afstemming op de prijzen en de accijnstarieven in de lidstaten en in het bijzonder op die in de buurlanden is daarbij zonder meer noodzakelijk.72

De tabaksaccijnzen worden met ingang van 1997 flink verhoogd.73 Zodoende is een volwaardig pakket van beleidsvoornemens ter ontmoediging van het roken tot stand gekomen, aldus minister Borst.74 De verhogingen van de tabaksaccijns voor 1997 staan uitdrukkelijk in het teken van de volksgezondheid: ‘De verhoging van de tabaksaccijnzen is gericht op gedragsbeïnvloeding in het kader van de volksgezondheid; de opbrengsten van deze verhoging worden aangewend ter dekking van andere lastenverlichtende maatregelen’.75 Het Jaaroverzicht Zorg meldt een reeks van concrete maatregelen in de preventieve zorg om het roken te ontmoedigen, waaronder de verhoging van de tabaksaccijns: ‘Daarnaast is besloten om de accijns op tabaksprodukten te verhogen ten einde bestaande rokers te ontmoedigen en te bevorderen dat jongeren niet beginnen met roken.’.76 Tegenover de verhoging van de tabaksaccijns staat een verlaging van het tarief van de IB in de eerste schijf met 0,1%. De opbrengsten uit de tabaksaccijns spelen geen rol bij de uitgaven in de sfeer van de volksgezondheid.

Daarvoor is het uitgavenkader voor de zorg bepalend.77

Het aannemen van de gewijzigde Tabakswet in 2002 betekent een forse stap in het beleid om van niet-roken de sociale norm te maken. De gewijzigde Tabakswet geeft een stevige impuls aan het tabaksontmoedigingsbeleid: het beschermen van de nietroker en aan het ontmoedigen van het tabaksgebruik onder jongeren. Deze wetgeving wordt ondersteund met een tabaksaccijnsverhoging van € 0.46 per 1 februari 2004 ofwel met 14% (het prijseffect bedraagt € 0.55 inclusief btw)78, waarmee gelijke tred wordt gehouden met de verwachte prijsontwikkelingen in de buurlanden.79 Deze verhoging betekent voor sigaretten een verhoging van 83% en voor rooktabak (shag) 70% ten opzichte van het tabaksaccijnstarief anno 1994. Een groot deel van de accijnswijzigingen in de loop der tijd is toe te schrijven aan aanpassingen van de accijns aan prijsstijgingen. Bij een prijsverhoging door de tabaksindustrie moet tegelijkertijd de accijns worden aangepast. Wijzigingen geïnitieerd door de overheid voor zowel sigaretten als shag hebben plaatsgevonden in 1997, 1998 en 2001, deze laatste in verband met de btw-verhoging naar aanleiding van de belastingherziening 2001. De prijs van het pakje shag van 50 gram bedraagt in Nederland per 1 februari 2004 circa € 4.35. De bijbehorende accijnsdruk bedraagt 47,8%.80 Op basis van een prijselasticiteit van -0,43 wordt van de voorgenomen prijsverhoging van 14% een daling van de consumptie van ongeveer vijf tot zes procent verwacht.81 De accijnsverhoging heeft vooral effect op het rookgedrag van jongeren en lage inkomensgroepen. Ieder jaar beginnen ongeveer 100.000 jongeren met roken. Studies van de Wereldbank (1999)82 en het Economisch Instituut voor het Midden- en Kleinbedrijf (EIM, 2002)83 wijzen uit dat het aantal jongeren dat begint met roken daalt met ongeveer 9.000 als de prijs van een pakje sigaretten met 14% stijgt.84 De verhoging zal ook leiden tot extra stoppers.85 Hiermee is volgens de bewindslieden van VWS vanuit het oogpunt van volksgezondheid een belangrijke stap gezet. Een nog grotere accijnsverhoging zou anno 2003 voor met name shag aanleiding geven tot ongewenste grenseffecten.86 In welke mate accijnsverhoging bijdraagt aan het verminderen van het aantal rokers is niet te kwantificeren, ook niet specifiek voor personen uit lage-inkomensgroepen. De invloed van prijsmaatregelen is immers niet te scheiden van de invloed van andere maatregelen ter vermindering van het tabaksgebruik zoals voorlichtingcampagnes, regelgeving en zelfregulering. Wel wordt in de onderzoeken geconcludeerd dat prijsveranderingen vooral van invloed zijn op jongeren aangezien die gevoeliger zijn voor prijsveranderingen.

Met betrekking tot roken en drinken zijn bij de jeugd de prijsinelasticiteiten dubbel zo hoog als bij volwassenen. Vele jongeren onderschatten de effecten van roken en drinken op hun toekomstige gezondheid. Deze onderschatting is een rechtvaardiging voor hoge accijnstarieven accijnsheffing ten aanzien van tabaksproducten en alcoholhoudende dranken.87 De Wereldbank concludeert dat ook mensen met lage inkomens in het algemeen gevoeliger zijn voor prijsveranderingen dan mensen met hoge inkomens.88

De WHO Framework Convention on Tobacco Control (FCTC), het Kaderverdrag inzake tabaksontmoediging van de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO), het eerste mondiale verdrag op het terrein van de volksgezondheid, bepaalt dat het te voeren tabaksontmoedigingsbeleid onder meer dient te bestaan uit het treffen van financiële maatregelen, zoals door middel van accijnzen, om de vraag naar tabaksproducten te verminderen, het verplichten van tabaksfabrikanten en -importeurs om tabaksproducten te voorzien van informatie over het gevaar van roken en het vergaand aan banden leggen van reclame voor tabaksproducten. Het Kaderverdrag dankt zijn ontstaan aan het feit dat tabaksgebruik wereldwijd veruit de belangrijkste (vermijdbare) doodsoorzaak is.89