3.4.3 Bier

‘Een Minister van Financiën, die bij zich laat komen belanghebbenden ter bespreking van een accijnsverhooging, kan van één ding zeker zijn, n.l. dat zij zullen zeggen: het is eenvoudig onmogelijk. En wanneer hij zich daardoor zou laten terughouden, dan zou hij moeten afzien van alle belastingheffing, waarbij de industrie betrokken is. Zoo is mij dat ook tot op zekere hoogte door deze heeren voorgehouden. Maar ten slotte erkende men in het adres, dat het dubbele wel zou gaan, en wanneer de industrie zegt, dat verdubbeling wel kan, durf ik zeggen: het viervoud zal ook nog wel gaan.’1

mr. Ant. van Gijn,

Minister van Financiën, 21 juli 1916

De bieraccijns behoort tot de acht accijnzen van het systhema-Gogel, het eerste belastingstelsel (1805). Ook de bieraccijns was 50 jaar lang voorwerp van voornemens tot unificatie van de accijnzen in Benelux-verband (1948-1998)2 en is vanaf de instelling van de interne markt en de daarmee gepaard gaande accijnsharmonisatie in EGverband (1993) op basis van de Accijnsrichtlijn een communautaire accijns.

De bieraccijns is niet uit het stelsel van 1805 weggebleven, maar de heffing ervan is meteen na zijn invoering geschorst om bier tot een nationale volksdrank te verheffen, waarmee ‘de wetgever zich in der tijd vleidde, de zoo zeer vervallen brouwerijen, door deze vergunning, uit haren lagen toestand eenigermate te zullen opbeuren’.3 De brouwerijen werden hiermee in de gelegenheid gesteld beter bier te brouwen ‘zoo tot opbeuring der geheel te niet lopende brouwerijen in de toenmalige republiek, als ter vervanging van de gezondheid meer benadeelende warme dranken, de koffij en de thee, en het voor alle zedelijkheid zoo verderfelijk dagelijks toenemend gebruik of misbruik van sterke dranken’. Dit alles om de kwaliteit van het ‘gewoone bier’ te verbeteren, dat rond 1815 nog ‘zoo slecht was, dat het niemand uitlokte om bij verkiezing te drinken’.4 Deze nobele poging om de 678 brouwerijen een kwaliteitsimpuls te geven door hen een tijdje buiten de heffing te laten, is slechts gedeeltelijk geslaagd.5

De bieraccijns is in de ‘30-er crisisjaren van de 20^e eeuw opnieuw ingezet om de brouwerijen en de werkgelegenheid aldaar in de benen te houden, deze keer met een tijdelijk verlaagd tarief.6

De bieraccijns is als landelijk werkende accijns ingevoerd met het oogmerk het binnenlandse verbruik van bier te treffen, geflankeerd door de azijnaccijns.7 Anno 1820, aan de vooravond van de Stelselwet 1821, zorgden de landelijke en de gemeentelijke bieraccijnzen tezamen voor een belastingdruk op bier van zo’n 70%.8 Het tarief bedroeg ƒ 0,70 in hoofdsom ‘voor ieder vat ruimte, welke de roer- of andere beslagkuipen der bier- en azijnbrouwerijen bevatten’.9 Vanaf 1867 werd naast deze berekeningswijze een tweede toegestaan, uitgaande van de hoeveelheid gebezigde grondstof.10 De brouwers mochten kiezen tussen deze twee rekenmethoden. Vanaf 1915 wordt de bieraccijns geheven naar de dichtheid van het halffabricaat wort (de nog ongegiste, gehopte vloeistof, hoofdzakelijk een suikeroplossing, waarop nog alcoholische gisting moest worden toegepast), zoals deze na afloop van het koken wordt vastgesteld, uitgedrukt in hectolitergraden.11 Technologische ontwikkelingen in het brouwproces had het mogelijk gemaakt in grote bierbrouwerijen veel grotere hoeveelheden wort te bereiden uit dezelfde hoeveelheid meel dan in de streekgebonden kleinere brouwerijen met de meer traditionele brouwprocessen, waardoor de grote bierbrouwers minder bieraccijns verschuldigd werden dan de kleine.12

De bieraccijns kent vanaf 1832 wettelijk geregelde specifieke vrijstellingen voor productief-technische doeleinden.13

In tegenstelling tot gedistilleerd werd bier in de 19^e eeuw als een heilzame drank beschouwd, onder de conditie ‘mits niet met overmaat gebruikt’.14 Zelfs werden medicinale krachten aan bier toegeschreven.15 Bier moest een alternatief vormen voor het gedistilleerd, waarvan het misbruik gedurende de 19^e eeuw tot ver in de 20^e eeuw een diep in de samenleving ingrijpend alcoholprobleem veroorzaakte.16 De druk van de bieraccijns is anno 1863 in absolute zin bijzonder laag, in het algemeen zo’n ⅔ cent per liter, en ook in relatieve zin bijzonder laag; de druk van de gedistilleerdaccijns bedraagt het 70-voudige.17 De minister meende dat de bieraccijns uit ethisch oogpunt en uit het oogpunt ‘eener billijke verdeeling van de algemeene lasten’ niet gemist kan worden. Bier wordt voor een deel gebruikt als ‘huisdrank of als verkwikkende of versterkende drank gedurende den arbeid’, maar wordt ‘vooral dáár, waar het de algemeene volksdrank is, hoofdzakelijk vertapt en gedronken (...) als geestrijke drank in koffijhuizen, tapperijen, kroegen enz.’. Een splitsing tussen beide wijze van consumptie is niet mogelijk. Daarom valt het, aldus de bewindsman, vanuit beide gezichtspunten op goede gronden niet te ontkennen, dat het niet alleen alleszins verdedigbaar, maar zelfs hoogst billijk is, dat naast accijnzen van gedistilleerd en wijn, er ook van bier accijns geheven wordt. In het verlengde van het gezichtspunt van evenredige spreiding van lasten ligt het fiscale argument, uit welk oogpunt afschaffing nog minder verdedigbaar maakt. Bedacht moet worden: ‘dat – zoowel in Nederland als in de meeste Europesche Staten – de verbruiksbelastingen op de dranken een voornaam gedeelte van de openbare inkomsten uitmaken’. Bovendien is het beleid gericht op afschaffing van de lasten op eerste levensbehoeften en lastenverlichting voor het bedrijfsleven. Tezamen leggen die een opwaartse druk op de tarieven van accijnsgoederen die niet tot de eerste levensbehoeften behoren, waaronder de dranken worden gerangschikt. Voorts omdat deze dranken tot op zekere hoogte onderling vervangbaar zijn, concludeert de minister, dat ‘deze accijns naast dien op het gedistilleerd en op den wijn, in ons belastingstelsel behoort behouden te blijven’.18 Dat matiging van de bierconsumptie ook impliciet een rechtsgrond vormt, blijkt uit het feit dat tijdens de parlementaire behandeling van de frisdrankenaccijns (1972) wordt gewezen op het gevaar dat deze accijns de bierconsumptie zou kunnen doen toenemen. Aan het effect van de bieraccijns, een zekere beperking van het bierverbruik, mag niet worden getornd.19

Bier wordt van oudsher gezien als een stabiele belastinggrondslag. De gedachte om de bieraccijns te verhogen wordt vaak en tijdens debatten van uiteenlopende inhoud geopperd.20 De bieraccijns behoort tot de accijnzen ‘welke zonder wezenlijk nadeel eene verhooging konden ondergaan’. ‘Het bier werd evenwel met warmte in bescherming genomen van de zijde dergenen, die in aanmoediging van het gebruik daarvan een middel tot beteugeling van het misbruik van sterken drank zagen’.21 Decennialang wordt in de 19^e eeuw gepleit voor afschaffing van de accijns van eerste levensbehoeften. Bier is daartoe nimmer gerekend, ondanks dat bier vaak wordt gekwalificeerd als een ‘weldadige, onmisbare volksdrank‘22 en als ‘voedsel voor den arbeider’.23 Deze beide maken samen, dat de bieraccijns ultimo 1870 in stand blijft, wanneer besloten moet worden over een nieuw heffingssysteem voor de bieraccijns.24 Bier is volgens de bewindslieden in successie geen volksdrank waarvan het gebruik door de overheid begunstigd moet worden. Weliswaar minder dan sterk alcoholische dranken, wordt bier ook drankmisbruik toegeschreven, en de accijnzen een middel om dat te bestrijden.25 Het genotmiddel bier met bestanddelen die schadelijk zijn, heeft zijn bijdrage aan de samenleving te leveren.26 De verviervoudiging van het tarief in 1916 is fors, ‘doch gezien de eischen der schatkist, is de ondergeteekende, de meening toegedaan, dat de accijns op het genotmiddel bier, voor verhooging in aanmerking kan komen’.27

De billijkheid vordert ‘dat ook de groep der indirecte belastingen bijdraagt tot de vermeerdering van inkomsten, waaraan de schatkist zoo dringend behoefte heeft’.28 Voor een flinke verhoging van de bieraccijns is veel te zeggen. De accijnzen leveren volgens de begroting 1916 38% van de opbrengsten der middelen.29 De ondervinding moet leren of deze last op de consument wordt afgewenteld ‘door het schenken van een kleiner glas of door verhooging van den prijs, doch een groot verschil maakt dit niet uit’.30 Hoewel van de volgende bieraccijnsverhoging wordt verwacht dat die het verbruik van bier enigermate zal doen afnemen, zijn die verhogingen ‘tot haar volle bedrag onvermijdelijk, omdat bij de veelheid der reeds bestaande heffingen, weinig andere geschikte middelen openblijven om der schatkist het benoodigde geld te doen toevloeien’31, ‘noodig ter voorkoming van grootere rampen’32 en onvermijdelijk, gezien de diepe crisis.

Wanneer in de bezettingstijd voor de bereiding van bier steeds minder granen beschikbaar zijn, zien de brouwers zich genoodzaakt de dichtheid van het bier te verlagen en de wetgever de accijns per hectolitergraad in evenredigheid te verhogen om de opbrengst van de bieraccijns op peil te houden. Wanneer na de bevrijding de grondstoffenpositie weer verbetert, wordt de dichtheid van het bier weer verhoogd, hetgeen tot een technische verlaging van de accijns in omgekeerde zin leidt.33 In 1947 is de dichtheid van het bier weer op vooroorlogs peil, waarmee het bieraccijnstarief verder wordt verlaagd.34 Het brouwerijbedrijfsleven anticipeert op deze maatregel met speciale toestemming van minister Mansholt van Landbouw, Visserij en Voedselvoorziening.

Snelle verbetering van de kwaliteit van het bier is vooral van belang voor het herstel van de Nederlandse export van agrarische producten. De verlaging doet, naar verwacht wordt, het toegenomen verbruik van sterk alcoholische dranken afnemen, zodat van de vermindering van de bierprijs geen schadelijke gevolgen voor de volksgezondheid worden gevreesd.35 De ongeveer 60 brouwerijen, die in het begin van de jaren 1950 waren overgebleven zetten gezamenlijk een reclamecampagne op met de slogan: ‘Het bier is weer best’. De burger beantwoordt de slogan met: ‘en zo duur als de pest’. De campagne leidt niet tot een toename van het aantal brouwerijen, maar wel van het hoofdelijk verbruik, van 10 liter (1949) naar 90 liter (1970).

De Benelux-accijnsunificatie brengt bescherming van de talrijke kleine en middelgrote brouwerijen tegenover het grootbedrijf met een progressief trapjestarief36, later vervangen door de grens van 200.000 hectoliter bier, de resultante van een pragmatische benadering aan de hand van de productie van de Nederlandse brouwerijen, liggend tussen de kleine en middelgrote brouwerijen, en zodanig vastgesteld dat slechts wanneer een brouwerij bewust kiest voor een aanzienlijke uitbreiding of inkrimping van de brouwcapaciteit, overschrijding van de grens zal plaatsvinden.37 De geünificeerde bieraccijns, een progressieve accijns van binnenlands vervaardigd bier en een forfaitaire accijns van ingevoerd bier, is niet in overeenstemming met het fiscaal discriminatieverbod van het EEG-verdrag.38 In het Bobie Getränkevertrieb-arrest (1976) heeft het HvJ EG met betrekking tot de accijnsheffing van bier in Duitsland beslist, ‘dat, wanneer een Lid-Staat heeft gekozen voor een progressieve belasting op binnenlands bier op basis van de door iedere brouwerij jaarlijks geproduceerde hoeveelheid, artikel 95, eerste alinea, slechts ten volle wordt nageleefd indien op buitenlands bier een zelfde of lager belastingtarief wordt toegepast, dat eveneens op grond van de door elke brouwerij jaarlijks geproduceerde hoeveelheid bier wordt vastgesteld’.39 Daarom nodigt de EC de Benelux-regeringen uit om het gemeenschappelijke accijnsregime aan te passen. Bij het Derde Protocol wordt de geünificeerde bieraccijns in overeenstemming gebracht met het Europees recht. De situatie in Nederland aan de vooravond van het Bobie Getränkevertrieb-arrest is, dat van hier te lande vervaardigd bier bieraccijns wordt geheven volgens een progressief tariefstelsel dat grote brouwerijen zwaarder belast dan kleine. Het tariefstelsel bestaat uit vier schijven uitgedrukt in productiehoeveelheden per jaar. Voor de kleinste brouwerijen met een jaarproductie binnen de eerste schijf geldt het laagste tarief. Ook de grotere brouwerijen worden – voor de eerste gedeelten van hun productie in elk jaar – tot het maximum van de eerste schijf belast volgens het laagste tarief en vervolgens naar een hoger tarief. De grootste brouwerijen met een jaarproductie die tot in de vierde schijf reikt, worden voor een deel van hun productie naar het hoogste tarief belast. De gemiddelde accijnsdruk over de gehele jaarproductie is derhalve in die brouwerijen het grootst. Bij de invoer van bier geldt een forfaitair tarief dat is afgeleid van de accijns die gemiddeld drukt op bier afkomstig uit een binnenlandse brouwerij met een jaarproductie van 300.000 hectoliter bier. De jaarproductie van de buitenlandse brouwerij heeft dus geen betekenis voor het accijnstarief bij invoer. Dit betekent dat bier afkomstig uit een buitenlandse brouwerij met een jaarproductie van minder dan 300.000 hectoliter bier zwaarder wordt belast dan bier afkomstig uit een binnenlandse brouwerij met een gelijke jaarproductie. Het is deze situatie die volgens het Bobie Getränkevertriebarrest in strijd is met het fiscaal discriminatieverbod.40 Ingevoerde goederen mogen immers niet zwaarder worden belast dan soortgelijke binnenlandse goederen.

Vanaf 1993 vindt de heffing plaats op basis van het eindproduct bier. De maatstaf van heffing wordt gerelateerd aan de hoeveelheid bier en aan het extractgehalte van dat bier, uitgedrukt in percenten Plato, dat wil zeggen het aantal hectoliters of effectief alcoholvolumegehalte van het eindproduct, naar keuze van de lidstaten.41

Enkele verhogingen van de bieraccijns hebben plaatsgehad in het kader van een pakket maatregelen tot verhoging van de indirecte belastingen, vanwege de stijging van het prijsindexcijfer waardoor de reële druk van de bieraccijns afneemt, de bijna-verdubbeling in tien jaar van de bierconsumptie, de handhaving van de pariteit met andere alcoholhoudende dranken, de ontwikkeling van de bieraccijnstarieven in de andere lidstaten van de EG42 en de verfrissing van het belastingstelsel: verlaging van de frisdrankenaccijns en verhoging van de accijnzen van alcoholhoudende dranken.43 De verlaging waartoe de Benelux-verplichtingen nopen, is in strijd geacht met ‘de politiek van beperking van overbodige verteringen’44, omdat daarvan een toename van het bierverbruik het gevolg zou zijn.45