3.4.13 Alcoholvrije dranken

‘Wij hebben nu een regeerakkoord en dan zijn alle moties achterhaald’1

dr. W.A. Vermeend,

Staatssecretaris van Financiën, 29 november 1994

De accijnzen van alcoholvrije dranken, ook wel frisdrankenaccijns genoemd2, zijn uitsluitend gericht op het verkrijgen van algemene middelen. Daarmee voldoet deze accijns niet aan het vereiste van de dubbelratio.3 De enige basis van de frisdrankenaccijns is gewenning, berusting en een niet nagekomen gouvernementele belofte hem af te schaffen4; bepaald ontoereikende gronden voor accijnsheffing.

In 1915, wanneer alcoholvrije dranken voor het eerst als belastingbron worden voorgesteld, valt niet aan accijnsheffing daarvan te denken. De volksgezondheid en de substitueerbaarheid met alcoholhoudende dranken blijken daaraan in de weg te staan, omdat ‘alcoholvrije dranken toch voor een ieder, en in het bijzonder voor kinderen en zwakke personen de voorkeur verdienen. De ondergeteekende meent daarom geen voorstellen van dezen aard te kunnen doen’.5 De ondergetekende is minister Treub (1915).

Tijdens besprekingen over de Benelux-accijnsunificatie in 1948 voelt de Nederlandse regering er ‘weinig voor om deze onschadelijke, niet alcoholhoudende volksdranken, welke hier te lande tot dusverre nimmer aan een accijns waren onderworpen, thans in de accijnsheffing te gaan betrekken. Zij was hiertoe nog te minder genegen, nu, ten gevolge van de accijnsunificatie in de Benelux-landen, in Nederland de bieraccijns zal moeten worden verlaagd en alle binnenlands vervaardigde wijnen en andere gegiste vruchtendranken van accijns zijn vrijgesteld’.6 Nederland wist Beneluxpartner België met veel inzet tot een akkoord tot afschaffing van zijn accijnzen van mineraalwater en limonadegazeuse te bewegen.7

Twintig jaar later (1967) wordt vanuit de Tweede Kamer het voorstel gedaan tot accijnsheffing van frisdranken ter financiering van de ontwikkelingshulp voor Indonesië.

Het voorstel verdwijnt na korte tijd, want het ‘past niet in de ontwikkelingen op het gebied van de belastingen in de Europese Gemeenschap’.8 Invoering van de frisdrankenaccijns blijkt niet te passen in de lopende ‘onderhandelingen in Beneluxverband over de harmonisatie van accijnzen’ (1971).9 Niettemin wordt een voorstel tot invoering bij de Tweede Kamer ingediend, waarvan de argumenten die het moeten dragen bijzonder mager zijn. Het voorstel rekent de frisdranken ‘tot die groep van consumptiegoederen waarbij geen overwegende bezwaren kunnen worden ingebracht, indien deze in een matige accijnsheffing worden betrokken’.10 De bewindslieden zien geen andere maatregelen op het gebied van de belastingen waaraan minder bezwaren kleven.11 Openlijk verklaren zij ‘dat zij met de invoering van deze accijns op dit ogenblik niet gelukkig zijn’12 en dat het voorstel ‘niet als het meest positieve element in het geheel van het dekkingsplan kan worden beschouwd’.13 Voorts is een van de argumenten dat de mogelijkheid tot het heffen van indirecte belastingen wordt uitgebreid.14 Weliswaar past ‘een accijns op alcoholvrije dranken in het kader van de unificatie van de accijnzen in de Benelux’, maar de bewindslieden zouden er toch de voorkeur aan hebben gegeven ‘pas na verkregen overeenstemming op alle punten van de unificatie tot invoering van deze accijns over te gaan’.15 Verder zou ‘een zodanige accijns zo goed passen in de onderhandelingen in E.E.G.-verband over de harmonisatie van de verbruiksbelastingen’.16 De maatregel wordt getypeerd als noodzakelijk, maar niet aantrekkelijk. Zowel de invoering van de frisdrankenaccijns als de latere verhogingen vinden louter hun oorzaak in de bestaande budgettaire problematiek.17

De bewindslieden leunen zwaar op de redenering van Tuk (1970), die de onderlinge verhoudingen tussen de tarieven van gedistilleerd, wijn, bier en frisdrank tot uitgangspunt neemt, waarbij in het perspectief van een steeds hogere gedistilleerdaccijns in de pariteit waarmee de wijnaccijns en de bieraccijns kunnen worden aangepast, ‘het, verder afdalend, niet onredelijk lijkt ook een accijns op frisdranken te creëren’.18

Het tarief van de gedistilleerdaccijns kan echter niet zomaar worden verhoogd, omdat daartoe, gegeven de Benelux-accijnsunificatie, geen ruimte tot autonome verhogingen bestaat.

De frisdrankenaccijns is per 1 januari 1972 in werking gekomen.19 De rechtsgronden die de frisdrankenaccijns uiteindelijk dragen zijn de Benelux-accijnsharmonisatie en de nood van de schatkist.20 Het Benelux-argument is een gelegenheidsargument om budgettaire redenen. Van de Benelux-partners voerde in 1971 alleen België de frisdrankenaccijns. Luxemburg heeft die zelfs in 1984 nog niet21 en anno 2005 nog steeds niet.22 Tijdens de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel, dat in 1971 heeft plaatsvonden, verklaart staatssecretaris Scholten, dat in de Benelux-accijnsunificatie een van de belangrijkste argumenten voor de invoering van de frisdrankenaccijns ligt, ‘zij het dat het budgettaire motief leidt tot een zekere “vervroeging” daarvan’.23 In de Eerste Kamer verklaart de bewindsman, dat de onderhandelingen die uiteindelijk op 29 mei 1972 hebben geleid tot de sluiting van het Benelux-verdrag 1972 hem op het idee hadden gebracht: ‘Ik moge de geachte afgevaardigde er ten slotte op wijzen, dat juist de internationale besprekingen op dit stuk ons tot dit voorstel hebben gebracht’.24 De openheid die hangende internationale onderhandelingen gewoonlijk niet gegeven kan worden voedde de onduidelijkheid en de geheimzinnigheid, welke voor het Tweede-Kamerlid Terlouw (1971) aanleiding zijn vast te stellen dat kennelijk uitsluitend het budgettaire argument aan de orde is: ‘De omzetbelasting op deze lafenis is in België 6 pct., in Luxemburg 10 pct. en in Nederland 14 pct.; in Luxemburg wordt geen accijns geheven. Over harmonisatie gesproken! Kortom, het enig geldend argument is, dat er geld moet komen’. Het Tweede-Kamerlid Koning (1971) meent dat de regering geheimzinnig doet, ‘wil dat niet precies zeggen, maar zou toch niet een duidelijke uiteenzetting van de stand van zaken kunnen volgen? De accijns op niet-alcoholische dranken, precies gezegd van alcoholvrije dranken, is een nieuwigheidje dat wij kennelijk te danken hebben aan het overleg met onze partners in Benelux-verband. De invoering daarvan lijkt wel verhaast te worden door de nood van de schatkist’. Zo ook het Tweede-Kamerlid Bakker (1971): ‘Het is gewoon om de kas te vullen, waarbij de Belgen als blikvangers moeten dienen’.25

Enkele maanden na de invoering van de frisdrankenaccijns verschaffen de bewindslieden de gevraagde duidelijkheid met de uitkomsten van de onderhandelingen welke hebben geleid tot de sluiting op 29 mei 1972 van het Benelux-verdrag 1972: ‘Door alle drie landen is het standpunt ingenomen dat naast de reeds bestaande accijnzen op alcoholhoudende dranken een accijns op alcoholvrije dranken, zgn. frisdranken, niet kan worden gemist’.26 Het is duidelijk dat de bewindslieden met het wetsvoorstel in de verwachting van deze uitkomsten hadden geopereerd en erop waren vooruitgelopen, ondanks dat andere bewindslieden van hun bezorgdheid over dergelijk anticiperend gedrag hadden doen blijken, zoals minister Roolvink (1971): ‘Zo lang dat overleg gaande is, is het zeer bezwaarlijk dat één van de drie partners een bepaalde beslissing neemt, waar men dan te zijner tijd moeilijk op kan terugkomen. Voorts moet hierbij rekening worden gehouden met het feit, dat deze onderhandelingen er ook toe kunnen leiden dat bepaalde accijnzen op andere produkten moeten worden verlaagd. Dit kan nu eenmaal het gevolg zijn van overleg met andere partners. Dit kan weer ertoe leiden dat bepaalde inkomsten van de overheid verminderen en niet vermeerderen. Ik wil hiermee niet betogen dat het onmogelijk is, dat uit dat overleg een bepaald batig saldo voor de schatkist voortvloeit, maar het is in ieder geval niet mogelijk om dit vandaag op enigerlei wijze exact vast te stellen’.27

Ook op het vlak van de EG-accijnsharmonisatie is sprake van gelegenheidsargumentatie.

Op de vraag uit de Tweede Kamer (1971) op welke wijze de bewindslieden denken het voorontwerp over de harmonisatie van accijnzen op verfrissende dranken zonder alcohol van de EC, waarin onder meer het vereiste van de dubbelratio is opgenomen, in overeenstemming te brengen met hun ter tafel liggende voorstellen28, achten zij het geen wijs beleid de in Benelux-verband bereikte overeenstemming over de unificatie van de frisdrankenaccijns op het standpunt van de EC te laten afketsen, gegeven ‘de voorzichtige formulering van dit standpunt van de Commissie, de omstandigheid dat nog geenszins vaststaat dat dit standpunt ook door de regeringen van de lidstaten wordt gedeeld’, en ‘mede in aanmerking nemende dat een harmonisatie van accijnstarieven in EG-verband niet op korte termijn zal kunnen worden gerealiseerd’.29 Staatssecretaris Scholten (1972) spreekt in de Tweede Kamer van een zeer voorzichtig geformuleerde conclusie van de EC, maar daaromtrent bestaat, aldus de bewindsman, ‘echter nog helemaal geen overeenstemming in EEG-verband dat deze accijns weer zou moeten verdwijnen’.30 Afschaffing kan dus een jaar na de inwerkingtreding van de frisdrankenaccijns niet aan de orde zijn. In 1982 wordt de grondslag verbreed naar vruchtensappen.31

In 1993 valt de frisdrankenaccijns buiten de Europese accijnsharmonisatie.32 Bij de prolongatie van de frisdrankenaccijns als nationale, niet-communautaire accijns klinkt de redenering van Tuk opnieuw. De frisdrankenaccijns wordt niet in strijd geacht met verkeersveiligheid en alcoholmatigingsbeleid. In eerste instantie wordt van belang geacht ‘het consumentengedrag en de mogelijkheid dit gedrag te beïnvloeden. Daarbij is vooral het verschil in tariefniveau tussen de belastingen op alcoholvrije dranken en op alcoholhoudende dranken van belang’.33 De staatssecretaris verklaart dat het budgettaire aspect ‘zeer duidelijk de overhand’ heeft en dat andere rechtsgronden die verband houden met het milieu of de volksgezondheid niet aan de orde zijn.34 De grondslag wordt verbreed met groentesappen, siropen, wei- en yoghurtdranken.35

Benadrukt wordt, dat met de voortzetting van de frisdrankenaccijns niets anders wordt beoogd dan de inkomsten daarvan te continueren. Andere ratio’s spelen geen rol.36 De voorzetting en de grondslagverbreding dienen ook ter financiering van de per 1 januari 1993 afgeschafte suikeraccijns.37 De volksgezondheidsratio’s van de suikeraccijns, ontmoediging tandcariës, zwaarlijvigheid en hart- en vaatziekten, blijken volgens de navolgende uitlating van staatssecretaris Vermeend (1999) toch te zijn overgegaan op de frisdrankenaccijns: ‘Met betrekking tot de aan het volksgezondheidsbeleid gerelateerde accijnsonderwerpen, te weten de verbruiksbelasting op alcoholvrije dranken en de accijns op alcoholhoudende dranken alsmede de accijns op sigaretten en shag is binnen het Kabinet overleg gaande. Het gaat daarbij onder meer om de effectiviteit van maatregelen en om de prijsverhouding met de ons omringende landen in verband met grenseffecten. Met het oog op de grensproblematiek vindt tevens overleg plaats met de Benelux-partners en Duitsland’.38 Het is duidelijk dat met de frisdrankenaccijns wordt beoogd het volksgezondheidsbeleid te sturen.

Zolang de accijns van alcoholvrije dranken bestaat, wordt over zijn afschaffing gesproken.39 Veel Tweede-Kamerleden dringen aan op afschaffing van de frisdrankenaccijns en ter compensatie daarvan de wijnaccijns te verhogen, voornamelijk omdat handhaving in strijd is met het alcoholmatigingsbeleid. Aan een kamerbrede motie (1992) om de frisdrankenaccijns op termijn en gefaseerd af te schaffen40 is nog slechts gedeeltelijk gevolg gegeven.41 Bij de mondelinge behandeling van het Belastingplan 1995 zegt staatssecretaris Vermeend (1994) geen boodschap meer aan deze motie te hebben: ‘Wij hebben nu een regeerakkoord en dan zijn alle moties achterhaald, wat ons betreft’.42 Dit is overigens geen onjuist standpunt. Het legaliteitsbeginsel dwingt immers niet een regeling ad infinitum te laten voortbestaan. Juist de wetgever is bij uitstek bevoegd om wetgeving te vernieuwen en ieder nieuw kabinet zal in staat moe ten zijn om zijn eigen visie vorm te geven. Daarnaast mag de burger er tegelijkertijd op rekenen dat de overheid rekening houdt met verplichtingen die de burger in goed vertrouwen voor een langere periode is aangegaan. Om hiertussen een brug te slaan is soms overgangsrecht noodzakelijk.43

De ‘verfrissing’ van het belastingstelsel brengt de frisdrankenaccijns eerst per 1 april 2002 een tariefsverlaging van 39,4%, gefinancierd door verhoging van de bieraccijns en de wijnaccijns.44 Door middel van een convenant met de Nederlandse frisdrankindustrie wordt gewaarborgd, dat deze verlaging geheel in de consumentenprijzen aan de consument wordt doorgegeven.45 Een voorstel van minister Hoogervorst van VWS (2005) om de frisdrankenaccijns af te schaffen binnen een pakket van de introductie van een afzonderlijke accijns van mixdranken (dranken op basis van gedistilleerd, bier en wijn, zoals breezers en shooters) van € 0,60 per flesje van 0,275 liter, verhoging van de bieraccijns van 20,5% en een verlaging van de gedistilleerdaccijns van 15,25% (tot het niveau van 2002), haalt het Staatsblad niet. De Tweede Kamer dicht het voorstel van de bewindsman, dat moest dienen om een aanmerkelijke reductie van het alcoholgebruik onder jongeren teweeg te brengen, ‘vooral een symbolische functie’ toe.46