5.6.3 Pigouviaans tabaksaccijnstarief

Roken schaadt vrijwel elk orgaan van het menselijk lichaam en veroorzaakt een breed scala aan oncomfortabele ziekten en de dood. Blootstelling aan omgevingstabaksrook – ook wel meeroken of passief roken genoemd – blijft ook een wijdverbreide bron van ziekte en sterfte in de EU. Omgevingstabaksrook bevat meer dan 4.000 chemicaliën, waaronder 50 bekende carcinogenen en vele giftige stoffen. Er is geen veilig niveau van blootstelling aan omgevingstabaksrook geconstateerd, en naar verwachting zal verder onderzoek een dergelijk niveau ook niet weten te identificeren. In de kaderovereenkomst van de Wereldgezondheidsorganisatie voor de bestrijding van tabaksgebruik (WHO FCTC), ondertekend door 168 partijen en geratificeerd door 141 partijen, wordt vastgesteld dat wetenschappelijk onderzoek onomstotelijk heeft uitgewezen dat blootstelling aan tabaksrook sterfte, ziekte en invaliditeit veroorzaakt. De kaderovereenkomst verplicht de EU en haar lidstaten om blootstelling aan omgevingstabaksrook in afgesloten werk- en openbare ruimten en in het openbaar vervoer tegen te gaan.

Tabak is een gewas uit de familie van de nachtschaden en is bekend onder het geslacht Nicotiana. Het bevat ongeveer 60 soorten in vele variëteiten. De bekendste zijn de Nicotiana Tabacum en de Nicotiana Rustica. De oorsprong van de Nicotiana ligt in Zuid-Amerika waarvandaan, na de ontdekking door Columbus in 1492, deze plant door Spanjaarden en Portugezen naar Europa wordt meegenomen. In eerste aanleg komt de plant rond 1550 als geneeskrachtig kruid of als sierplant alleen voor in botanische tuinen in Europa, waaronder ook Nederland. In Zuid- en Midden-Amerika wordt de plant dan al door de Indianen geteeld. De Spanjaarden en Portugezen leren het verbouwen van de tabak van de Indianen en brengen de tabaksbladen naar Europa.

De Franse gezant in Portugal, Jean Nicot, zendt in 1560 zaad en plantendelen met teeltinstructies voor de toepassing als geneesmiddel naar Frankrijk. Naar hem wordt de plant enkele jaren later al genoemd: de Nicotiana Tabacum.

Bijna 70% van de 490 miljoen EU-burgers rookt niet. Ruim 13 miljoen EU-burgers lijden aan ernstige, chronische ziekten in causaal verband met het roken. Ongeveer de helft van alle stevige en volhardende rokers overlijden door hun rookgedrag, jaarlijks 650.000 van hen, dat is eenzevende van alle jaarlijkse sterfgevallen. Degenen die op middelbare leeftijd overlijden als gevolg van het roken, verliezen gemiddeld 22 jaar van hun leven. Een groter gedeelte van die verkorte levensperiode wordt doorgebracht in een slechte gezondheid. Tabaksrook vormt ook een ernstig omgevingskwaliteitgerelateerd gezondheidsrisico. Meeroken kost enkele tienduizenden niet-rokende Europeanen het leven; bij miljoenen verergeren zich ziekten door het inademen van andermans afgewerkte rook. De externe kosten van het roken bedragen in de EU15 € 98 – 130 miljard per jaar, ofwel 1,04 – 1,39% BBP. Roken vormt een nettolast voor de confederale schatkisten, ondanks de opbrengsten van de tabaksaccijnzen en de besparingen op de sociale zekerheid en ziektekosten als gevolg van de vroegtijdige sterfte onder rokers.

Desondanks is tabak relatief het zwaarst gesteunde landbouwgewas in Europa. De Gemeenschap verstrekt in het kader van de marktordening tabak, neergelegd in de tabaksverordening, jaarlijks bijna € 1 miljard landbouwsteun aan de tabaksteelt: dat is 2,3% van het GLB-budget en 1,1% van het totale budget van de EC. De jaarlijkse groep van 650.000 rokers overlijdt dus Europees gesubsidieerd. De tabakproducerende lidstaten zijn België, Cyprus, Frankrijk, Griekenland, Hongarije, Italië, Polen, Portugal, Slowakije en Spanje. Griekenland, Italië en Spanje vertegenwoordigen samen 87% van de Europese ruwetabaksproductie. De tabaksteelt is in het algemeen sterk afhankelijk van de marktordeningssteun en de marktprijzen voor de ruwe tabak te laag om de productiekosten te dekken. De teelt vertegenwoordigt slechts een klein aandeel in de Europese landbouwproductie, met amper 1,3% van de landbouwbedrijven die tabak produceren en daarvoor 0,1% van de landbouwgrond gebruiken. Mondiaal is de Gemeenschap de in rang vijfde grootste tabaksproducent. Het Europese aandeel ruwe tabak op de wereldmarkt is sinds 1985 (17%) flink afgenomen (in 2000: 10%); deze ontwikkeling gaat gestaag voort. De Gemeenschap is netto-invoerder van ruwe tabak en netto-uitvoerder van voor consumptie bestemde tabaksproducten voor 20% van de wereldmarkt. De werkgelegenheid in de tabaksteelt en verwerkende industrie neemt al jaren af en bedraagt thans 0,13% van de totale werkgelegenheid.1 Vanuit het volksgezondheidsperspectief en de vele daaraan gespendeerde middelen2 is de Europese steun aan de tabaksteelt absurd.

Ook voor de Europese tabaksaccijns behoort een pigouviaans tarief te gelden om de externe kosten te dekken. De tabaksaccijns in zijn huidige vorm wordt, zoals gezegd, deels fysiek en deels ad valorem geheven. In het Britse, Deense, Duitse, Hongaarse, Ierse, Letse, Litouwse, Nederlandse, Portugese en het Tsjechische tarief ligt het accent fors het fysieke bestanddeel. In België, Cyprus, Malta, Frankrijk, Griekenland, Italië, Spanje (de laatste vier hebben de grootste tabaksteelt binnen de binnengrenzen), ligt het accent zwaar op het bestanddeel ad valorem. Fysieke accijnzen zijn, zoals gezegd, het meest efficiënt; zij zijn het gemakkelijkst toe te passen en ondersteunen beter de doelstellingen van het volksgezondheidsbeleid, omdat zij het roken van alle merken in dezelfde mate ontraden in plaats van vervanging door goedkopere merken te bevorderen.

Globaal genomen naderen de totale tabaksaccijnsopbrengsten van de EU27 de laagste schatting van de externe kosten van het roken, maar de prijsverschillen tussen de lidstaten zijn enorm, variërend van € 31,60 per 1.000 sigaretten (ofwel € 39,50 per kilogram) in Letland tot € 384,56 per 1.000 sigaretten (ofwel € 480,70 per kilogram) in het VK. Gemiddeld bedraagt het tarief € 196,46. Refererend aan de leer van Pigou (paragraaf 1.25), moet de tabaksaccijnsharmonisatie worden gericht op tabaksaccijnsheffing naar een zo hoog mogelijk communautair tarief en op vereenvoudiging naar een – uitsluitend – fysiek accijnstarief voor alle tabaksproducten, omdat de huidige ingewikkelde tariefstructuur voor gewone Europeanen niet te begrijpen is. Hiermee zullen de grote prijsverschillen tussen de lidstaten vanzelf verdwijnen en mogelijke substitutie tussen categorieën tabaksproducten gemarginaliseerd. De eerstvolgende stap moet zijn een communautair specifiek minimumtarief van € 160 per kilogram tabak, dat tot doel heeft de grootste prijsverschillen binnen de Gemeenschap te laten verdwijnen. Dit minimumtarief treft Bulgarije (thans € 77,68 per kilogram), Estland (thans € 78,33 per kilogram), Hongarije (thans € 109,71 per kilogram), Letland (thans €39,50 per kilogram), Litouwen (thans € 67,88 per kilogram), Polen (thans € 93,33 per kilogram), Roemenië (thans € 70,38 per kilogram), Slovenië (thans € 123,95 per kilogram), Slowakije (thans € 144,78 per kilogram), Spanje (thans € 140,63 per kilogram), Tsjechië (thans € 92,91 per kilogram). Het tarief van € 160 per kilogram reduceert de tariefsverschillen tussen de lidstaten van een factor 123 naar een factor 3.4 Afhankelijk van het belang dat de Raad hecht aan de Europese volksgezondheid en de financiering van de externe kosten die rokers veroorzaken, kan het tarief via € 320 per kilogram 5 als tussenstap en rekening houdend met de prijselasticiteiten van tabaksproducten worden gebracht op het benodigde pigouviaanse minimumtarief van € 480 per kilogram tabak om de externe kosten van roken uit de tabaksaccijns te compenseren en de tariefsverschillen geheel te elimineren.