3.4.12 Verpakkingen

‘Wij praten allemaal over verwachtingen en projecties op de wolken – dat geldt trouwens in meerdere opzichten – maar wij willen graag enkele afrekenbare doelen.’1

J.W. Remkes,

Lid van de Tweede Kamer, 12 november 2007

Volgens sommige Tweede-Kamerleden zou het meer vanzelfsprekend zijn geweest per 1 januari 1993 niet de frisdrankenaccijns te prolongeren, maar deze te vervangen door een accijns van drankverpakkingen.2 Jarenlang worden verkenningen uitgevoerd naar de haalbaarheid van diverse varianten met mogelijke tarieven en verwachte milieueffecten. In de jaren 2000-2001 doet de Commissie-De Waard grondig onderzoek naar de haalbaarheid en de effectiviteit van zo’n belasting. De commissie komt na het doen van gedegen onderzoek tot de slotsom, dat een belasting op het binnenlands gebruik van drankverpakkingen juridisch-technisch haalbaar is, en overeenkomstig de relevante Europese regelgeving vorm gegeven kan worden. Naar cijfers van toen vormen drankverpakkingen met 96 kton ofwel 10% van de totale hoeveelheid afval van 939 kiloton, de grootste afzonderlijke categorie. De eenmalige groenglasverpakkingen (vooral voor wijn), 0,5 liter PET-flesjes (fris, water en sportdrank) en blikverpakkingen (bier, fris en sportdrank) springen eruit als meest milieubelastend. De dominante milieueffecten voor drankverpakkingen zijn de bijdrage van CO₂ aan het broeikaseffect en de hoeveelheid finaal te storten afval. Daarom lijkt het logisch, aldus de commissie, om een belasting op verpakkingen allereerst op drankverpakkingen te richten. Een belastingmaatregel ten aanzien van drankverpakkingen kan later worden uitgebreid naar andere verpakkingssoorten, zoals verpakkingen van groente, fruit en aardappelen als tweede grote categorie. Om een significant milieueffect te bereiken, moet gekozen worden voor een belasting met duidelijk hogere tarieven.3 Voor een drankenkarton zou dat een prijsverhoging betekenen van € 0,02 tot € 0,06 en voor een glazen wijnfles van € 0,12 tot € 0,40. Deze tarieven liggen de facto op de gehanteerde niveaus in Denemarken en Noorwegen, waar regulerend bedoelde verpakkingenbelastingen in werking zijn.

De verpakkingenaccijns komt er in 2000 niet. Minister Pronk van VROM ziet meer in statiegeldsystemen, bij voorkeur in het kader van het convenant Verpakkingen III.

De minister gelooft al helemaal niet in louter voorlichting en handhaving. Statiegeld ondersteunt de moraal via een goed marktmechanisme, zo redeneert de bewindsman.

Het internaliseert afvalverwijderingskosten. Het bedrijfsleven laat de minister weten, dat het bij invoering van het statiegeldsysteem of een verpakkingenbelasting, het convenant Verpakkingen II niet wil verlengen, zodat er geen Verpakkingen III zou komen.

In het convenant Verpakkingen II streven overheid en bedrijfsleven gezamenlijk naar een zo laag mogelijke hoeveelheid te storten en te verbranden verpakkingsafval.

Als het bedrijfsleven volhardt in zijn opstelling, dreigt de minister met regelgeving.4

Het bedrijfsleven raakt het met de minister eens over een retourpremie op blikjes en flesjes per 1 januari 2003 om zwerfafval te voorkomen die voldoende is om consumenten te prikkelen het leeggoed in te leveren. Deze retourpremie heeft materieel hetzelfde doel en effect als statiegeld maar wordt niet zo genoemd, omdat dit begrip wordt gebruikt voor meermalige systemen.5 Vervolgens zijn minister Pronk en staatssecretaris Bos collegiaal over nut en noodzaak van een verpakkingenbelasting gaan nadenken.6 Het thema blijft van de politieke agenda weg tot aan het Coalitieakkoord van 2007 en het Belastingplan 2008.

Het Belastingplan 2008 brengt de verpakkingenbelasting (Vkb) met brede grondslag.

Volgens de MvT strekt de Vkb ertoe – naast het genereren van opbrengst voor de schatkist – (1) de mate van milieuvervuiling in marktprijzen tot uitdrukking te laten komen, (2) waar mogelijk de hoeveelheid verpakkingen terug te dringen en (3) een reallocatie binnen de soorten verpakkingsmateriaal te realiseren naar verpakkingsmaterialen met een minder schadelijke invloed op de leefomgeving. Aldus moeten de externe kosten van verpakkingen in de prijs van verpakte waren tot uitdrukking komen, waardoor er naar verwachting meer bewust rekening wordt gehouden met de milieuconsequenties van bepaalde verpakkingssoorten. Staatssecretaris De Jager (2007) acht dit een voldoende rechtvaardigingsgrond onder de Vkb in plaats van het verhogen van een bestaande belasting, mede gezien het feit dat er geen bestaande belasting is die aansluit bij deze grondslag.7 De Vkb wordt geheven ter zake van het verbruik van verpakkingen8, wordt geacht te worden afgewenteld in de prijs van verpakte goederen9, is opgenomen in de Wbm en treedt per 1 januari 2008 in werking.

Hiermee is de Vkb gedurende een half jaar de jongste telg onder de accijnzen, totdat de Vgb per 1 juli 2008 in werking komt, die dat predicaat voor onbepaalde tijd overneemt.

Verbruikte verpakkingsmaterialen belanden thans in grote hoeveelheden in afvalverwerkingsketens en als zwerfafval op straat. Door de keuze voor de brede grondslag worden zo veel mogelijk alle verpakkingen van alle soorten producten in de heffing betrokken. Hierdoor krijgen alle sectoren van het bedrijfsleven met de heffing te maken en draagt de Vkb volgens de MvT maximaal bij aan het streven de hoeveelheid verpakkingsmateriaal terug te dringen en tegelijkertijd in alle sectoren de beoogde reallocatie in verpakkingsmaterialen te bewerkstelligen.

De verpakkingenbelasting is volgens de staatssecretaris niet bedoeld voor het investeren in retoursystemen. Zij is bedoeld om de milieudruk tot uitdrukking te brengen in de prijs. Een statiegeldverpakking die maar één keer wordt gebruikt, heeft dezelfde milieudruk als een identiek flesje zonder statiegeld. Dan is het goed dat deze hetzelfde wordt belast. Maar als het flesje tien of twintig keer opnieuw in de markt wordt gebracht, dan is er sprake van een lagere milieudruk, vanwege het hergebruik.

In die gevallen werkt de verpakkingenbelasting enorm sterk als prikkel, omdat bij twintig keer hergebruik maar een twintigste van de Vkb in rekening wordt gebracht.

Dat is dus bijna niets meer. De prikkel is nog steeds heel erg stevig om echte retourverpakkingen op de markt te brengen en niet verpakkingen die alleen maar het etiket ‘statiegeldverpakking’ hebben, maar feitelijk helemaal niet opnieuw worden gebruikt.

Die hebben nog steeds een soortgelijk milieudruk.10

Het tarief (een bedrag per kilogram) is gedifferentieerd naar materiaalsoort en naar primaire, secundaire en tertiaire verpakkingen. Er worden acht verpakkingsmaterialen onderscheiden, te weten glas, aluminium, overige metalen, kunststof, biokunststof, papier en karton, hout en overige materiaalsoorten (bijvoorbeeld keramiek en textiel).

Per materiaalsoort is een afzonderlijk tarief vastgesteld, gerelateerd aan de milieudruk die door het desbetreffende materiaal wordt veroorzaakt. Voor primaire11 verpakkingen geldt een hoger tarief dan voor secundaire12 of tertiaire13 verpakkingen.

Primaire verpakkingen kennen immers een hogere milieudruk, omdat het veelal meer inspanning kost deze gescheiden in te zamelen en er dus ook meer inspanningen moeten worden verricht om een scheiding achteraf te bewerkstelligen. De recyclepercentages voor primaire verpakkingen zijn om die reden ook lager. Primaire verpakkingen komen bovendien veel meer voor in het zwerfafval. Deze hogere milieudruk rechtvaardigt een hogere belastingdruk voor deze categorie verpakkingen.

De Vkb werkt ondersteunend aan de uitvoering van het akkoord tussen de rijksoverheid, het bedrijfsleven en de gemeenten over de gescheiden inname en nascheiding van de uit huishoudens vrijkomende verpakkingen, waarbij het zoveel mogelijk recyclen van verpakkingsmateriaal voorop staat, en het Impulsprogramma Zwerfafval.14 De opbrengst van de Vkb bedraagt in 2008 € 240 miljoen.

De Vkb is verschuldigd op het moment waarop goederen in een verpakking voor de eerste maal in Nederland aan een ander ter beschikking worden gesteld en wanneer bij het binnenbrengen in Nederland de verpakking direct van de goederen wordt verwijderd en de verkrijger zich van de verpakking ontdoet.

Meermalig te gebruiken verpakkingen worden slechts één maal belast en wel op het moment dat het materiaal, na te zijn gevuld, voor de eerste maal in Nederland aan een ander ter beschikking wordt gesteld. Hiermee wordt het meermalig gebruik van verpakkingen aantrekkelijker gemaakt, omdat de verpakking bij een volgend gebruik niet nog een keer wordt belast.

Belastingplichtige is de producent van de verpakking of degene die de verpakking binnen Nederland brengt. Ter beperking van het aantal belastingplichtigen en daarmee van de administratievelastendruk is het op de markt brengen van minder dan de gewichtsdrempel van 15.000 kilogram verpakkingsmateriaal vrijgesteld. Hiermee is het aantal potentiële belastingplichtigen met 98% verminderd, maar wordt desondanks 95% van het verpakkingsmateriaal in de heffing betrokken. Bedrijven die jaarlijks meer dan 15.000 kilogram verpakkingsmateriaal op de markt brengen betalen Vkb over hoeveelheden die de gewichtsdrempel overstijgen.