3.4.1 Alcohol

‘Alcohol has its abstainers, connoisseurs, harmful consumers and addictive users.’1

prof. dr. S. Cnossen,

november 2006

De gedistilleerdaccijns is een van de acht accijnzen van het systhema-Gogel van 12 juli 1805, het eerste landelijk werkende belastingstelsel in de Nederlanden. De gedistilleerdaccijns wordt onafgebroken tot op de dag van vandaag geheven. Vijftig jaar lang was de gedistilleerdaccijns voorwerp van voornemens tot unificatie van de accijnzen in Benelux-verband (1948-1998)2 en is vanaf de instelling van de interne markt en de daarmee gepaard gaande accijnsharmonisatie in EG-verband (1993) op basis van de Accijnsrichtlijn een communautaire accijns.

Drie essentiële rechtsgronden van de gedistilleerdaccijns zijn reeds in de vroege Kamerstukken aan te treffen (1816): ‘het belang van ‘s Rijks schatkist, met eene gezonde staatkunde, en de zuiverste zedekunde’.3 Deze twee zijn al twee eeuwen de stabiele dragers van de gedistilleerdaccijns, sedert 1964 genoemd de alcoholaccijns.

Appelius (1816) verklaart deze twee ratio’s: de primaire is het budgettaire belang. Het belang van ‘s Lands schatkist wordt gediend met de omstandigheid dat de gedistilleerde dranken naar ervaringsregelen een brede en stabiele belastingbronnen vormen, waarvan beleidsmakers zich er nooit genoeg wensen. Dat komt omdat gedistilleerde dranken, in tegenstelling tot wijn, in het algemeen geen luxegoederen zijn. Het gebruik van deze dranken is breed over de bevolking gespreid. Door het algemene gebruik onder de bevolking van gedistilleerde dranken kan de opbrengst van de gedistilleerdaccijns nauwkeurig worden begroot, en vormt het gedistilleerd een van de zo begeerde brede stabiele belastingbronnen. ‘Men ijvert met alle vermogen, om vooral deze ten zwaarste te doen bijdragen in de gemeene lasten, te gelijker tijd dat men wenscht het verbruik zelf zooveel mogelijk te doen afnemen’, aldus Sickenga (1865) over de gedistilleerdaccijns en de wijnaccijns anno 1805.4

De primaire rechtsgrond van de gedistilleerdaccijns is, zoals gezegd, gericht op het verkrijgen van algemene middelen door de ‘consumtie van dranken’ te treffen.5 Consumptief drankverbruik wordt onverkort in de heffing betrokken. Productief verbruik van gedistilleerd blijft er zoveel mogelijk buiten. De gedistilleerdaccijns is een eeuw lang de kurk waar de staatsbegroting op drijft.6

De tweede rechtsgrond is dat accijnsheffing van alcoholhoudende dranken ‘in zich zelve wenschelijk’7 is vanwege het ermee te bestrijden drankmisbruik. Deze ratio wordt door minister Betz (1861) zelfs gezien als een belastingbeginsel.8 Een verhoging van de gedistilleerdaccijns wordt daarom als een van de gemakkelijkst te aanvaarden lasten geacht.9 Vele malen hebben verhogingen plaatsgevonden ter financiering van de afschaffing van andere accijnzen, zoals de turfaccijns en de steenkolenaccijns (1863)10, de accijns van het gemaal (1855)11, de dagbladaccijns (1869)12 en de gemeentelijke alcoholaccijnzen (1984)13 alsmede ter verlaging van de suikeraccijns (1907-1909)14 en de frisdrankenaccijns (1994)15 en voorts ter financiering van doelen in een ver verwijderd verband met de accijnsheffing16 zoals de verhoging van de salarissen van overheids- en onderwijspersoneel (1921)17 en het behoud van afschrijvingsmogelijkheden van beleggingsonroerendgoed voor de winstbelastingen (2003).18

Deze laatste verhoging (van 18%) heeft geleid tot een aanzienlijke omzetdaling, met name in de grensstreken, en een daling van de accijnsopbrengst, als gevolg waarvan de verhoging per 2006 is teruggedraaid, in het perspectief van herstel van omzet en opbrengst.19 Deze tweede rechtsgrond omvat het instrumentele gebruik van de gedistilleerdaccijns als instrument van alcoholontmoedigingsbeleid.20 Alcoholhoudende dranken worden geacht schadelijke gevolgen te hebben voor de gezondheid en arbeidsproductiviteit.21 Dit ontmoedigingsbeleid, door minister Betz (1865) ook wel het jeneverargument genoemd22, is gericht tegen het misbruik van alcoholhoudende dranken waarvan het overmatig gebruik de volksgezondheid en de arbeidsproductiviteit schaadt en de verkeersonveiligheid en de criminaliteit bevordert. De corrigerende, drankontmoedigende, verbruiksremmende werking van de gedistilleerdaccijns wordt als een nuttige eigenschap beschouwd: ‘eene lichtzijde van een accijns op het gedistilleerd, dat, wanneer hij het bedoelde gevolg teweegbrengt, de schatkist nadeel lijdt, doch overigens de werking zelfs nuttig is te achten’23, aldus minister Sprenger van Eyk (1897). Wegnemen of verminderen van de gedistilleerdaccijns zou het gebruik van gedistilleerd zodanig aanmoedigen, dat: ‘men, bij de bekende nadeelen van een overmatig gebruik van geestrijke dranken bij de mindere volksklassen, een wezenlijk kwaad doen zoude’.24 Bestrijding van drankmisbruik met behulp van de accijns is zowel een humanitaire aangelegenheid als een noodzakelijke overheidsbemoeienis in het belang van een ieder in de samenleving. De sociale kosten van alcohol zijn omvangrijk.

Meer dan aanmerkelijke percentages van het aantal verkeers- en bedrijfsongevallen en psychiatrische patiënten zijn toe te schrijven aan alcoholgebruik. Het volksgezondheidsargument en het budgettaire argument zijn met wisselende nadruk gehanteerd. In de jaren 1921 tot en met 1926 is het volksgezondheidsargument de primaire ratio van de gedistilleerdaccijns en de budgettaire de secundaire.25

De derde rechtsgrond is de omstandigheid dat de accijnzen van alcoholhoudende dranken niet als drukkend kunnen worden genoemd, omdat zij vermeden kunnen worden en, voor zover zij niet vermeden worden, zij geheel vrijwillig worden gedragen.

De gedistilleerdaccijns is volgens minister Harte van Tecklenburg (1902) een belasting: ‘waarin niemand meer behoeft te dragen dan hij verkiest’.26 Daarom is ook de omstandigheid dat de gedistilleerdaccijns geen rekening houdt met draagkracht van weinig belang, aldus de bewindsman (1904).27 In het VV bij het wetsvoorstel tot verhoging van de accijnzen van gedistilleerd en wijn van 1898 valt te lezen: ‘In de tweede plaats kon men naar het inzien dezer leden niet zeggen, dat de belasting een druk legt op de mingegoeden, omdat dezen het in hunne macht hebben – zich aan betaling van accijns te onttrekken door zich van het gebruik van sterken drank te onthouden’.28 Het staat een ieder immers vrij om te beslissen om al dan niet in deze accijns bij te dragen, omdat het gebruik van sterke drank geheel ‘van den wil van den gebruiker afhangt’29, ‘dat er niemand is, in welken stand ook geplaatst, welke deze, door inkrimping zijner genietingen, niet voor een gedeelte kan ontgaan, en dus niet erkennen moet, dat zijne bijdragen, althans ten deele, vrijwillig zijn’30, ‘dat dus ieder het in de hand heeft te bepalen, hoeveel hij aan gedistilleerdaccijns wil offeren’31, en omdat ‘alle bijdragen in de belasting op het binnenlandsch gedistilleerd, dus ook met den volsten nadruk als geheel vrijwillig kunnen worden aangemerkt’.32

De vijfde rechtsgrond is het gebruik als instrument van milieubeleid. Alcoholhoudende producten bestemd voor de vervaardiging van parfumerieën en cosmetica zijn vrijgesteld ter vervanging van chloorfluorkoolwaterstoffen (CFK’s) als oplosmiddel door alcohol. CFK’s tasten de ozonlaag in de stratosfeer aan en hebben klimatologisch nadelige effecten. Daaruit kan schade voor de menselijke gezondheid en voor het milieu ontstaan in verband met een toename van ultraviolette straling aan het aardoppervlak.33

De zesde rechtsgrond is thuismarktbescherming.34 In de 19^e eeuw wordt onderscheid gemaakt naar binnenlandse en buitenlandse herkomst van alcoholhoudende dranken. Het buitenlands gedistilleerd wordt zwaarder belast dan het binnenlandse ter bescherming van de binnenlandse productie van gedistilleerd en de binnenlandse landbouw die de grondstoffen voortbrengt.35 De uitvoer van sommig gedistilleerd wordt vrijgesteld om de concurrentie van het binnenlands product op de buitenlandse markt niet te verstoren. Per 1 mei 1863 is aan dit verschil in behandeling door minister Betz een einde gemaakt.36 Voor gedistilleerd geldt, aldus Appelius (1816), dat het drinken van van elders afkomstige dranken: ‘een wezenlijken afbreuk doet aan de fabrieken van het binnenlandsch gedistilleerd, welke voor onze nijverheid, en onzen landbouw even belangrijk zijn’.37 De belangen van de Nederlandse land- en tuinbouw in relatie tot het gedistilleerd worden vele malen in de debatten in de Tweede Kamer onderstreept. Staatsraad Appelius acht de ratio’s van de gedistilleerdaccijns zo onweerlegbaar, dat hij vindt dat de Tweede Kamer die zonder meer en als vanzelfsprekend behoort te omarmen: ‘en U Edel Mogenden zullen dan ook ongetwijfeld dat gedeelte van ‘s Konings voordragt gretig omhelzen, waarbij voorgedragen wordt den wijn en het buitenlandsch gedistilleerd aan een belasting te onderwerpen’.38 Voor buitenlands gedistilleerd geldt hetzelfde als voor de wijn, maar omdat gedistilleerd ook binnenlands wordt voortgebracht, vormt bescherming van de binnenlandse productie een aanvullend argument om gedistilleerdproducten van buitenlandse herkomst met een afzonderlijke accijns te treffen, die zwaarder drukt dan de accijns van binnenlands gedistilleerd: ‘Gaat men de geschiedenis der belasting op het gedistilleerd na’, zo schetst minister Van Bosse (1858) de positie van de accijns van het gedistilleerd tot aan de aanvang van het Koninkrijk der Nederlanden in 1813: ‘dan vindt men vooreerst, dat de impost op de sterken dranken in de Vereenigde Provincien en de steden van oudsher onder allerlei vormen, somtijds bij wijze van monopolie en verpachting, en naar verschillende taksen geheven is. De belasting werd echter steeds gelegd op de tot verbruik uitgeslagen dranken, zonder eigenlijke controle op de werkzaamheden in de branderijen. Ook dit bleef de regel bij het invoeren van de algemeene belastingen in het Bataafsche gemeenebest in 1806. De ontduikingen waarvoor deze wijze van heffing de deur openliet, en die dan ook op eene grote schaal schijnen te hebben plaats gehad, maakten dat in 1808 voor het eerst een contrôle op de grondstof werd ingevoerd, door den brander eene zekere hoeveelheid gedistilleerd te doen verantwoorden in verhouding tot het door hem verwerkt meel, hetwelk hij overeenkomstig de wet omtrent den gemaal-accijns moest inslaan. Dit stelsel, dat na de inlijving van Holland in het Keizerrijk gedurende eenigen tijd door het Fransche stelsel der vereenigde regten werd vervangen, werd in 1814 ‘weder in werking gebragt’ .39 Dit ‘weder in werking’ brengen gebeurde op last van Koning Willem I, doordrongen als hij was van de noodzaak van behoud van de continuïteit in de belastingheffing.

Het tarief van de gedistilleerdaccijns is een fysiek tarief, geen tarief ad valorem.40 In het tweede jaar waarin het systhema-Gogel operationeel is, werd het tarief al verhoogd.

De meester zelf schrijft daarover in zijn Memoriën: ‘De wijnen, genever en brandewijn, wierden uit toegevendheid voor verkeerde begrippen en volksvooroordelen te hoog belast, en later over 1807 nog eens verhoogd. – Men kan de menschen niet beduiden dat in den ophef van belastingen twee maal twee geen vier en twee maal drie geen zes oplevert. – Dit bleek al spoedig uit den opbrengst, welke, de verhoogde regten over 1807 met die van 1806, vergelijkende, – naam te dezer laatste twaalf ton meer had moeten bedragen, terwijl het bij vijf gebleven is’. Met verkeerde begrippen en volksvooroordelen doelt Gogel op de verwachting dat niemand zich iets zou aantrekken van de prijsverhoging als gevolg van de hogere accijns en dat dus het verbruik niet zou dalen. Dat pakte dus in 1807 al anders uit. Gogel ziet daarin een bevestiging van het: ‘fransche spreekwoord que l’impôt tue l’impôt’.41 Een lager tarief zou hier voor een hogere opbrengst hebben gezorgd. Opvolgende bewindslieden kwalificeren de gedistilleerdaccijns als ‘de sterk opgedrevene belasting, op het gedistilleerd, die niemand wil afschaffen’.42 Volgens Appelius (1816) heeft de ‘ondervinding van alle tijden’ geleerd, ‘dat het gebruik van jenever zoodanig algemeen is, dat het rendement van dit middel met eene genoegzame zekerheid vooraf kan worden berekend, zonder dat immer, mits de fraude slechts gekeerd worde, voor eene wezenlijke vermindering te vreezen zij.’.43 De algemene spreiding en de aard van de geestrijke dranken houden bij overmatig gebruik ook nadelen in voor de samenleving, met name in kringen van de ‘mindere volksklassen’. Maar herhaaldelijk wordt gesteld, dat ‘geen voorwerp van verbruik beter geschikt is om zwaar belast te worden dan dit’.44 Minister Harte van Tecklenburg (1902) schrijft in de toelichting bij het voorstel tot verhoging van de gedistilleerdaccijns: ‘Wat men intusschen tegen den sterken drank ook moge aanvoeren, dat hij bijzonder geschikt is als belastingobject valt wel niet te ontkennen’.45 Gedurende de afgelopen twintig decennia parlementaire geschiedenis hebben vele achtereenvolgende bewindslieden en Kamerleden de alcoholaccijns soortgelijke kwalificaties als stabiele belastinggrondslag toegeschreven.

Bij het bepalen van de tarieven van de gedistilleerdaccijns is dikwijls rekening gehouden met de belangen van de nationale gedistilleerdbranche46, met de pariteit met andere accijnzen van alcoholhoudende dranken, met de ruimte die handelsverdragen bieden47, alsmede met de tarieven van de buurlanden enerzijds ter voldoening aan de accijnsunificatie in Benelux-verband en de accijnsharmonisatie in EG-verband en anderzijds ter vermijding van fiscaal alcoholverkeer en fiscale fraude in de grensregio’s.

In dit laatste verband achtten de bewindslieden de accijns vaak hoog genoeg: ‘Vermeerdering verdubbelt het lokaas tot fraude’.48

In het kader van het beleid tot terugdringing van het alcoholgebruik onder jongeren presenteert minister Hoogervorst van VWS (2005) een reeks maatregelen49, waaronder een budgettair totaalpakket met de introductie van een afzonderlijke accijns van mixdranken (dranken op basis van gedistilleerd, bier en wijn, gemixt met alcoholvrije dranken, zoals breezers en shooters) van € 0.60 per flesje met als prijseffect € 0.66 per flesje mixdrank van 0,275 liter, verhoging van de bieraccijns met 20,5% met als prijseffect €0.50 per krat pils, verlaging van de gedistilleerdaccijns met 15,25% (tot het niveau van 2002) en afschaffing van de frisdrankenaccijns met prijseffect € 0.05 voor een liter vruchtensap.50 Denemarken, Duitsland, Frankrijk en Luxemburg heffen aanvullende accijnzen van mixdranken, aldaar ook alcopops genoemd; Denemarken naar een tarief van € 1.09 (minder dan 10%vol) en € 1.98 (vanaf 10%vol), Duitsland van € 55.50 per liter absolute alcohol, dat wil zeggen € 1.94 per 0,7 liter van 5%vol, Frankrijk naar een tarief van € 110 per liter absolute alcohol, dat wil zeggen € 3.85 per 0,7 liter van 5%vol, en Luxemburg € 6 per liter mixdrank.51 In Duitsland heeft de Alkopop Steuer geleid tot het inzakken van de markt voor deze drankjes en een verschuiving naar de bier- en wijnmixen (2004).52 In Nederland waren breezers populair in 2002; de afzet is anno 2004 autonoom gehalveerd.

Het pakket wordt verworpen. De accijnsvoorstellen hebben volgens een meerderheid in de Tweede Kamer vooral een symbolische betekenis en leveren geen bijdrage aan de oplossing van het echte probleem. Accijnsverhoging op premixen van 345% zal niet leiden tot minder consumptie van alcohol door jongeren; de consumptie zal slechts verschuiven. De voorgestelde accijnsverhoging van bier van 20.5% zal de consumptie niet verminderen; het verschil van € 0.02 per glas bier heeft onvoldoende invloed. Verder is het een generieke maatregel die ook de gematigde volwassen drinker treft terwijl een kleine minderheid moet worden bereikt, aldus de Tweede Kamer.53