3.4.6 Turf, steenkolen en andere brandstoffen

‘De geachte spreker heeft verder gezegd: directe belastingen zijn voor meer gegoeden en accijnsen voor minder gegoeden, omdat die gemakkelijk gedragen worden. Maar er is verschil tusschen accijnsen en accijnsen. Er kunnen accijnsen zijn, die ook den minder gegoede al te zeer treffen, en dit is juist het geval met een accijns op de brandstoffen.’1

G.J. Betz,

minister van Financiën, 15 december 1863

Van de brandstoffenaccijnzen behoort alleen de turfaccijns in 1805 tot de acht accijnzen van het systhema-Gogel, het eerste belastingstelsel. De rechtsgrond van de brandstoffenaccijnzen wortelt van oorsprong in de omstandigheid dat de prijzen van brandstoffen zo laag zijn, dat een matige last erop gerechtvaardigd is, temeer daar de steenkolenaccijns ten tijde van zijn invoering (1816) in de zuidelijke (thans Belgische) provincies heel gangbaar en geaccepteerd was. Verder is de accijns als bestanddeel van de prijs kleiner naarmate het aandeel transportkosten daarin groter is.2 De turfaccijns wordt geheven van spon- of baggerturf, gestoken of gegraven turf en van zandkluiten of zandturf. Vrijgesteld zijn ‘de zoogenaamde plaggen of heischalen, mits niet dieper afgegraven of afgestoken wordende dan vier duimen van den bovengrond; dieper gestoken wordende, zullen dezelve in allen deele gelijk gesteld worden met den gestoken turf’.3 In het tweede belastingstelsel blijft de turfaccijns gehandhaafd op grond van ‘langdurige gewoonte en eene wezenlijke stijving voor ‘s Lands schatkist’4, een veronderstelde lage accijnsdruk en de algemene acceptatie5, ook in de zuidelijke provincies.6

De steenkolenaccijns wordt geheven vanaf de inwerkintreding van het tweede belastingstelsel op 1 juli 18167 van ‘van alle de steenkolen, welke den Lande zullen worden ingevoerd, of uit de binnenlandsche koolgroeven gedolven, en van daar ter vertier weggehaald zullen worden’.8 Voor brandhout en koolaarde bestaat een verlaagd tarief. Koolaarde wordt ‘door de minst gegoede volksklasse tot huisbrand gebezigd’.

Het verlaagde tarief compenseert de kosten van transport om de brandstoffen bij de gebruikers te krijgen.9 De ratio van de steenkolenaccijns is in de eerste plaats de pariteit met de fors belaste turf. De tarieven worden vastgesteld naar de verbrandingswaarde, ‘het Kalorieke‘.10 De ‘nood der schatkist en het wenschelijke om daarin door gewone middelen te kunnen voorzien, worden erkend, en sommige leden meenen dan ook, dat een accijns op den turf en de steenkolen, gezamenlijk in eene gepaste verhouding en behoudens doelmatige wetsbepalingen, onder die gewone middelen kan opgenomen worden.’.11 Wat de keuze uit brandstoffen betreft moet de accijnsheffing neutraal zijn.12 De steenkolenprijs bestaat voor de helft uit accijns.13 Gelijk ook het geval is met andere accijnzen drukken de accijnzen op turf en steenkolen van buitenlandse herkomst vanwege het oogmerk van thuismarktbescherming beduidend zwaarder dan op die binnenlands zijn voortgebracht.14

De brandstoffenaccijnzen zijn in de Stelselwet 1821 niet opgenomen omdat deze buitensporig hoog en schadelijk voor het bedrijfsleven worden geacht; ‘vol last en ongemak voor de alleraanzienlijkste takken van nijverheid in fabrieken en trafieken; en de nijverheid zelve van het kolendelven en turfgraven wordt er door onderdrukt.

Ook wordt daar geenszins evenredig in gedragen’, en voorts omdat anders ‘de armste werkman (...) voor zijn deel in den hoogen prijs zijner brandstof’ zoude hebben moeten betalen.15 Na een afwezigheid van zo’n dertien jaar keren zij in 1834 terug, als crisisbelastingen: ‘oorlogsbelasting, als eene belasting om in den nood der schatkist te voorzien’16, ter dekking van de forse tekorten, veroorzaakt door de defensielasten in verband met de spanningen met het afgescheiden België.17 Turf als heffingsobject wordt ‘schoon uit verschillende gezigtspunten, echter vrij algemeen als beginsel aangenomen’.18

De turfaccijns en de steenkolenaccijns kennen een gedifferentieerd tarief naar kwaliteit.

Spon- of baggerturf uit hoog- en laagveen, slag- of mengturf uit hoog- en laagveen en steekturf, fijne schaalkolen, grove maatkolen, kolengruis en sintels worden naar verschillende tarieven belast. Naast het budgettaire motief moet de turfaccijns de turfwinning op bepaalde gronden ontmoedigen om te voorkomen dat ‘te eeniger tijd de uitgestrektheid der plassen die van de oppervlakte van den bebouwbaren grond zou kunnen te boven gaan’.19 Het geheel moet in redelijke verhouding staan ten opzichte van de bestaande lokale belastingdruk als gevolg van de stedelijke accijnsheffing.20 De noodzaak ‘dringt, om, schoon de accijns op de brandstoffen bij de wet van den 12den Julij 1821 moge zijn verlaten, weder toevlugt tot dezelve te nemen als tot een zeer goed belastbaar voorwerp, ook voor het Rijk’.21 Gekozen is voor extra belastingheffing om uit handen te blijven van financiers die met kennis van de toestand van ‘s Rijks financiën bij machte waren te hoge renten te bedingen.22 Uiteindelijk wordt de herinvoering in 1833 gerechtvaardigd door hun gematigde tariefstelling in relatie met lage prijzen en het tijdelijke karakter van de heffing. ‘De Minister heeft ten slotte den wensch geuit, dat de accijnsen op de brandstoffen mogten worden aangenomen, beschouwende hij daardoor het stelsel van ‘s Rijks belastingen voltooid’.23

Zowel de turf als de steenkolen worden tot de eerste levensbehoeften gerekend en vooral als drukkend op de mingegoeden beschouwd.24 Het bedrijfsleven geniet met

‘negen duizend vrijdommen’25 forfaitaire vrijstellingen van 90% tot 95% wegens het gebruik van brandstoffen in het productieproces.26 Deze kenmerken en de zich snel opwaarts ontwikkelende druk doet de wetgever na een reeks vergeefse pogingen daartoe uiteindelijk in 1863 besluiten de turfaccijns en de steenkolenaccijns per 1865 ‘te doen verdwijnen uit de rij onzer belastingen’27, gefinancierd uit verhoging van de gedistilleerdaccijns.28

Eerst per 1 april 1988 laat een nieuw stelsel van algemene belastingen op brandstoffen weer van zich spreken met het stelsel van brandstoffenbelastingen in de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne (Wabm)29, een stroomlijning en vereenvoudiging van een aantal in de loop van de jaren zeventig en tachtig afzonderlijk geregelde brandstoffen- en andere milieuheffingen, die gaandeweg hun bestemmingskarakter verliezen.30 De Wabm-belastingen worden opgezet als bestemmingsbelastingen met CO₂-component op basis van het beginsel ‘de vervuiler betaalt’, onder beheer van VROM.31 Omdat de Tweede Kamer dikwijls de kritiek heeft dat brandstoffen een te eenzijdige en smalle grondslag vormen om het milieubeleid te financieren en de Wabm-belastingen gaandeweg32 veralgemeniseren33, worden de brandstoffenbelastingen ingaande 1 juli 1992 op dringend advies van de Raad van State34 vooruitlopend op verdere maatregelen en grondslagverbreding vervangen door algemene verbruiksbelastingen op brandstoffen35 en ondergebracht bij Financiën.36 De opbrengsten van deze als brandstoffenbelasting (BSB) aangeduide verbruiksbelastingen worden ‘als consequentie van de keuze voor een algemene belasting’ voortaan verantwoord aan de ontvangstenzijde van begroting van Financiën en gaan aldus deel uitmaken van de algemene middelen. Zij worden niet meer uitsluitend gezien als financieringsmiddel voor het milieubeleid.37 Alle milieu-uitgaven worden nu voortaan bekostigd uit de algemene middelen.38 Het bestemmingskarakter is losgelaten, waardoor weer sprake is van accijnzen van brandstoffen met in de grondslag ongelode lichte olie, gelode lichte olie, halfzware olie, gasolie, zware stookolie, LPG, kolen, aardgas en andere gassen.39 Restbrandstoffen (hoogovengas, cokesovengas en kolengas) die worden gebruikt in de inrichting waarin zij zijn ontstaan hebben het nihiltarief om voortgaande energiebesparing in de relevante bedrijven te bevorderen.40

De BSB is primair gericht op het verkrijgen van algemene middelen. Daarnaast is er de doelstelling van duurzame ontwikkeling: het tegengaan van vervuiling en het besparen in energieverbruik. Deze komt tot uiting in de gekozen heffingsobjecten.41 Tot 1 januari 2004 kent de BSB een verlaagd industrieel grootverbruikerstarief om concurrentieposities op wereldmarktniveau niet te verstoren42 en vanwege vestigingsplaatsconcurrentie omdat overheden bang zijn voor verplaatsingseffecten.43 De EC zou daartegen geen bezwaren hebben gekoesterd.44 De vormgeving als inputbelasting die aangrijpt bij de eerste schakel in de productiekolom, de producent en importeur, zodat alle gebruik in Nederland wordt bestreken, blijft tot 2001 gehandhaafd.45 Per 1 januari 2001 wordt de BSB voor wat betreft de elektriciteitsproductie omgevormd tot een outputbelasting.46 De BSB wordt dan niet langer geheven van brandstoffen die worden aangewend voor de elektriciteitsproductie. Deze omvorming vindt plaats omwille van (1) mogelijke onverenigbaarheid met de WTO/GATT-regels en het gemeenschapsrecht omdat geheven wordt bij invoer van elektriciteit dan wel restitutie plaatsvindt bij uitvoer47, (2) het convenant tussen de overheid en vier elektriciteitsproductiebedrijven die samen over zeven conventionele kolencentrales beschikken dat door inzet van biomassa en deelname aan het Benchmark-convenant moet leiden tot reductie van jaarlijks zes Mton CO₂-emissies bij de productie van elektriciteit in kolencentrales48, en (3) de liberalisering van de energiemarkten die toenemende internationale concurrentie met zich meebrengt, waardoor bij de elektriciteitsproducenten de dringende behoefte bestaat aan meer armslag in het aanbieden van hun product, waarmee inputbelastingen zich slecht verhouden zonder internationale harmonisatie.49

In het najaar van 2003 wordt de Richtlijn energiebelastingen vastgesteld.50 De ratio van de richtlijn ligt in verbetering van de internemarktwerking voor energieproducten en de verwezenlijking van de doelstellingen van het protocol van Kyoto, waarmee is tegemoetgekomen aan de wens van de lidstaten om verschillende soorten van belastingheffing op energieproducten en elektriciteit in te voeren of te handhaven.51 De richtlijn is door de lidstaten geïmplementeerd per 1 januari 2004.52 Nederland voldeed met zijn twee energiebelastingen, de BSB van energieproducten en de EB van (vrijwel dezelfde) energieproducten en elektriciteit, alsmede de op basis van de Wa geheven accijnzen van minerale oliën ten tijde van de vaststelling van de Richtlijn energiebelastingen al vrijwel geheel aan de nieuwe richtlijnvereisten.53 Als gevolg van de implementatie van de Richtlijn energiebelastingen zijn per 1 januari 2004 alle grondslagen behalve kolen van de BSB naar de EB verhuisd en wordt de BSB nog slechts geheven van kolen. De benaming van de BSB is daarom vanaf 1 januari 2008 gewijzigd in KB.54 De EB en de BSB zijn vanaf 1 januari 2004 communautaire accijnzen, evenals de KB.