3.4.11 Water

‘Zo herinneren wij ons bijvoorbeeld het gegoochel met de waterbelasting in twee achtereenvolgende belastingplannen.’1

ir. B.J. van der Vlies,

Lid van de Tweede Kamer, 13 november 2001

Het belastingstelsel bevat twee niet-communautaire wateraccijnzen: de grondwaterbelasting (GWB) en de belasting op leidingwater (BOL).

De GWB doet haar intrede op 1 januari 1995. Deze nationale accijns is primair gericht op het verkrijgen van algemene middelen onder verschuiving van de belastingen op arbeid naar milieugrondslag. Daarnaast is er de doelstelling van duurzame ontwikkeling:

het tegengaan van verdroging van de bodem ter bescherming van natuur en landschap door bij te dragen aan de randvoorwaarden voor ingrepen in het grondwaterregime.

Deze komt tot uiting in het gekozen heffingsobject. Kort gezegd is de ratio van de accijns van grondwater: ‘ – naast het opbrengstaspect ten gunste van de algemene middelen – [is de GWB] gebaseerd op de overweging dat op die wijze ter zake van het verbruik van water milieuaspecten in rekening kunnen worden gebracht die in het bestaande prijsmechanisme onvoldoende tot gelding komen’. Hiermee wordt gedoeld op het schaarsteaspect dat verbonden is aan in de natuur aanwezige stoffen, in casu schoon zoet water. Ondanks deze duurzaamheidsratio is en blijft het doel van deze verbruiksbelasting het verkrijgen van algemene middelen2, terwijl het beoogde waterbesparingseffect daaraan, gegeven het gebruik van de bewoordingen ‘naast’ en ‘daarnaast’ nevengeschikt is.3 In het Belastingplan 2007 wordt de milieuratio van de GWB van secundair belang genoemd.4 Intussen wordt aan de betekenis van de GWB voor het milieu getwijfeld en de invloed op de positie van het betrokken bedrijfsleven bekritiseerd. Volgens de staatssecretaris is de betekenis van de GWB voor het milieu beperkt en in de loop van de tijd nog beperkter geworden. Door specifiek beleid en maatregelen van de betrokken sectoren zijn de mogelijkheden om verder te besparen op het grondwatergebruik sterk verminderd. Daarbij komt dat belastingheffing en dus ook de GWB een generiek instrument is. De prijsprikkel zal alleen effectief zijn als alternatieven voor het verbruik van grondwater voorhanden zijn, hetgeen niet altijd het geval is. Bovendien is verdrogingproblematiek gebiedsspecifiek en dus niet overal even groot. De rechtvaardigingsgrond van de belasting zou vanuit deze optiek minder stevig genoemd kunnen worden en de belasting en haar toepassingsgebied daarmee meer arbitrair.5 De GWB is een autonoom ingestelde, nationale, niet-communautaire accijns en behoort tot de verzameling verbruiksbelastingen op milieugrondslag.

De BOL is de op een na jongste telg onder de accijnzen. Deze nationale, nietcommunautaire accijns wortelt in een gekunstelde btw-tariefsconstructie met betrekking tot leidingwater, die uiteindelijk uitsluitend in werking was in het kalenderjaar 1999. De BOL doet haar intrede op 1 januari 2000 en behoort tot de verzameling verbruiksbelastingen op milieugrondslag. Gepresenteerd als de algemene waterbelasting, is de BOL primair gericht op het verkrijgen van algemene middelen. Daarnaast is er de doelstelling van duurzame ontwikkeling. Deze komt tot uiting in het gekozen heffingsobject: leidingwater. Via de prijs van leidingwater vormt de BOL een stimulans tot zoetwaterbesparing. De BOL beoogt het kleinverbruik van leidingwater te treffen en wordt geheven ter zake van de levering van leidingwater per zelfstandige onroerende zaak.

Het idee van de algemene waterbelasting is niet nieuw. Anno 1991 maakt een belasting op water uit een oogpunt van wenselijke spreiding van lasten al deel uit van een lijst van potentiële grondslagverbredingen van de verbruiksbelastingen op milieugrondslag.6 Anno 1981 wordt voorgesteld de leidingwateraccijns voorgesteld vanwege de consumptieverwantschap met frisdranken.7

De GWB beoogt het verbruik van grondwater te treffen en wordt geheven ter zake van het onttrekken van grondwater naar de hoeveelheid onttrokken kubieke meters.

De heffing vindt eenmalig in de keten plaats. De maatstaf van heffing is niet de prijs, maar de hoeveelheid kubieke meters onttrokken grondwater. Een van de rechtsgronden van de GWB is het feit dat grondwater een schaars goed is. Deze schaarste wordt enerzijds bepaald door het feit dat er randvoorwaarden gelden ten aanzien van de ingrepen in het grondwaterregime ter bescherming van natuur en landschap. Anderzijds vermindert vervuiling van het grondwater de hoeveelheid schoon grondwater.

Op grond van deze feitelijke argumenten geldt dat zuinig met grondwater moet worden omgegaan.8

Grondwater is, anders dan oppervlaktewater, een voorraadgrootheid, die bestaat uit een groot aantal min of meer gescheiden voorkomens, veelal van oude oorsprong en van hoge kwaliteit. Wanneer daaraan water wordt onttrokken, worden die voorkomens weer aangevuld met grondwater dat – met zeer geringe snelheid – uit de omgeving toestroomt. Deze aanvulling zal, in verband met de van nature of door exogene factoren voorkomende verschillen in grondwaterkwaliteit, doorgaans van andere, veelal mindere, kwaliteit zijn dan die van het onttrokken oorspronkelijke grondwater. Verder leidt onttrekking van grondwater regionaal tot verdroging van de bodem. Onttrekking van grondwater veroorzaakt schade aan de rijkdom van fauna en flora en doet afbreuk aan de veelzijdigheid van de gebruiksmogelijkheden van de grond. Schaarste bestaat feitelijk alleen ten aanzien van zoet grondwater en niet of in mindere mate ten aanzien van zout of brak water. Zout en brak water worden niet in de heffing betrokken.

De GWB internaliseert externe kosten in de prijs van grondwater, bedoeld om op macroniveau door middel van een prijssignaal aan te geven dat zuinig met het grondwater moet worden omgegaan. Daarmee wordt tot uitdrukking gebracht dat milieubezwarende activiteiten een prijs hebben. Een belangrijk en internationaal ook onderschreven hulpmiddel daartoe is het laten doorwerken van de kosten van het milieu in de prijzen van producten, in dit geval door middel van kostprijsverhogende belastingen.

Een dergelijk uitgangspunt leidt tot een andere lastenverdeling dan die welke de resultante is van het gangbare, op de meer vertrouwde grondslagen gebaseerde, fiscale stelsel.9 De ratio van het tarief is ook om de prijzen van leidingwater bereid uit grondwater bij die van leidingwater bereid uit oppervlaktewater te laten naderen.10

Volgens de EC (1992) is de GWB niet onverenigbaar met het gemeenschapsrecht.11

Evenmin heeft de GWB het karakter van een omzetbelasting, geeft zij aanleiding tot formaliteiten in verband met het overschrijden van een binnengrens12, of is zij in strijd met de voorschriften tegen het misbruik maken van een machtspositie op de gemeenschappelijke markt door ondernemingen die bijzondere of uitsluitende rechten hebben.13 Waterleidingbedrijven hebben in hun gebied inderdaad een monopoliepositie, maar wanneer deze bedrijven de GWB doorberekenen in hun tarieven vormt dat geen misbruik van die positie.14

De GWB kent een vermindering voor gevallen waarin onttrekkingen van grondwater aan de bodem ongedaan gemaakt worden door middel van infiltratie, onder zodanige voorwaarden dat de kwaliteit van het grondwatervoorkomen op een goed niveau wordt gehandhaafd. Voorbeelden zijn bronbemaling in de bouwnijverheid die gepaard gaat met retourbemaling en infiltraties van oppervlaktewater in de duinen door waterleidingbedrijven.

De maatstaf van heffing is de hoeveelheid onttrokken grondwater.15 Het tarief van de GWB flankeert het stringente vergunningenbeleid16, dat bij de industrie moet leiden tot waterbesparingsmaatregelen waarmee extra kosten zijn gemoeid. Kleine onttrekkingen, gesteld op 40.000 m³ per jaar, worden aanvankelijk buiten de heffing gelaten op grond van uitvoeringstechnische overwegingen en de uitgangspunten van het beleid ten aanzien van het grondwaterbeheer op basis van de Gww.17 Voor kleinere hoeveelheden worden onttrekkingen van grondwater minder schadelijk geacht. Door de heffingvrije hoeveelheid is voor het merendeel van de agrarische bedrijven geen belemmering voor het uitrijden van mest.18 Voor het agrarisch gebruik is in het Belastingplan 2006 een algehele vrijstelling van de GWB gecreëerd.

Alternatieve systemen van grondwaterwinning die milieuwinst opleveren worden gestimuleerd om financieel aantrekkelijker te worden. Hierdoor zullen deze eerder als alternatief worden overwogen.19 Een van die alternatieve systemen van grondwaterwinning is de OEDI20, een systeem waarbij oeverfiltratie (OE) wordt gecombineerd met diepinfiltratie (DI)21, een gecombineerde inrichting voor grondwaterwinning met voorschakeling van oeverfiltratie en diepinfiltratie. De combinatie van oeverfiltratie met diepinfiltratie is een vanuit milieuhygiënisch standpunt wenselijk alternatief voor directe grondwaterwinning.22

De effecten van de GWB blijken positief.23 Prijselasticiteiten variëren van -0,05 tot -0,30.24 De GWB heeft in ieder geval geleid tot het beter in kaart brengen van de waterhuishouding en tot het verkennen van waterbesparende mogelijkheden.25 De GWB-heffing op grondwater voor zelfonttrekkers heeft een positief effect op waterbesparing.26 Al in het jaar van invoering brengt de GWB een – zij het gering – milieueffect teweeg, reden waarom zij wordt gehandhaafd.27 Tevergeefs wordt onderzocht de GWB te fuseren met de provinciale grondwaterheffing tot een provinciale bestemmingsheffing.28 De overheveling van de relatief forse heffingscapaciteit van de GWB (€ 176 miljoen29) betekent een verruiming van de provinciale heffingscapaciteit en hoort daarom thuis binnen een fundamentele discussie over het provinciale belastinggebied.

Besluitvorming daarover zou niet plaats mogen vinden op grond van bedenkingen tegen het bestaan van de GWB.30

Zoals gezegd, vervangt de BOL het gedurende 1999 van kracht zijnde algemene btw-tarief op de levering van water31, zij het dat bij amendement-Bos c.s. op de eerste 20 à 30 m³ water per jaar het verlaagde btw-tarief van toepassing is, gelijkwaardig aan de eerste € 27,23 (ƒ 60) van de waterrekening.32 Deze differentiatie verschaft particuliere huishoudens een besparing van wel € 3,13 (ƒ 6,90) op jaarbasis in 1999. De kneuterigheid ten top. Dit amendement en de beperkingen van een btw-verhoging enerzijds en de wens van de Tweede Kamer van een systeem met een ruime belastingvrije voet anderzijds, zijn vervolgens voor de staatssecretaris aanleiding een afzonderlijke waterbelasting te laten onderzoeken.33 Aldus is gedurende het kalenderjaar 1999 water voor de eerste € 27,23 (ƒ 60) belast naar het verlaagde btw-tarief en voor het meerdere naar het algemene btw -tarief. Het is in 1999 twijfelachtig of twee btw-tarieven op hetzelfde goed, zonder dat onderscheid valt te maken naar gebruik van dat goed of productieprocedé van dat goed, naar Europees recht wel geoorloofd is. Een dergelijk standpunt neemt de EC in ieder geval in ten aanzien van het door Nederland zo gewenste verlaagde btw-tarief op groene stroom, hoewel bij groene stroom juist wél sprake is van duidelijk aanwijsbare verschillende productieprocedés.34 Groene stroom komt immers voort uit duurzame energiebronnen, zoals zonne- en windenergie, terwijl gangbare stroom wordt opgewekt met behulp van fossiele brandstoffen.

Een duidelijk verschil. Twee btw-tarieven op eenzelfde product zijn wel toestaan wanneer een van beide tarieven lager is dan het geharmoniseerde minimumtarief van 5%35 en dat tarief vóór 1 januari 1991 al bestond.36 Verder kan sprake zijn van ongelijke behandeling met betrekking tot de toepassing van het verlaagde tarief in gevallen waarin geen sprake is van een aansluiting op het leidingwaternet, bijvoorbeeld wanneer water met een watertankauto Nederland wordt binnengereden37 of in geval van meerdere recreatiewoningen achter één waterleidingaansluiting. In de recreatiesector is het niet ongebruikelijk dat van passanten voor het tanken van water in bijvoorbeeld een jachthaven een vergoeding gevraagd wordt. Uit de Wet op de omzetbelasting 1968 (tekst 1999)38 kan worden afgeleid dat het verlaagde btw-tarief alleen van toepassing is in geval van levering via een aansluiting voor zover via die aansluiting niet meer dan € 27,23 (ƒ 60) aan vergoeding berekend is. Bij verkoop van leidingwater via een waterslang of per jerrycan zou dan steeds het algemene btw-tarief berekend moeten worden. Dit is in strijd met het fiscaal discriminatieverbod.39 Het dubbeltarief werkt onevenwichtig uit door het verschil in prijs per kubieke meter, afgezet tegen de €27,23 (ƒ 60) vergoeding tegen het verlaagde tarief, en is dus niet neutraal, aldus de Eerste-Kamerleden Stevens en Ter Veld.40 Het is juist die fiscale neutraliteit die het HvJ EG bezigt als belangrijk beginsel van het communautaire btw-stelsel.41 De maatregel is temeer onbegrijpelijk, omdat die bronwater en mineraalwater, de meer luxe en duurdere vormen van drinkwater, wél onder het verlaagde btw-tarief gerangschikt liet, gelijk vruchtensappen en limonade.

Volgens de BTW-richtlijn is het op belastbare handelingen toe te passen tarief het tarief dat van kracht is op het tijdstip waarop het belastbare feit plaatsvindt.42 Doorslaggevend is dus het tijdstip waarop de levering van het water plaatsvindt; niet voor welk bedrag er geleverd is. Het ziet er even naar uit dat de EC met betrekking tot het btw-tarief voor water een inbreukprocedure tegen Nederland zou gaan entameren, maar die blijft uit.43 Wel stelt een waterdistributiebedrijf ten overstaan van de Hoge Raad dat dit gedifferentieerde tarief in strijd is met de BTW-richtlijn en dat daarom al haar leveringen, ook voor zover per aansluiting voor meer dan € 27,23 geleverd wordt, aan het verlaagde btw-tarief zijn onderworpen. De Hoge Raad verwerpt deze stelling.

Een richtlijnbepaling in de verhouding tussen lidstaten en justitiabelen heeft alleen rechtstreekse werking als die bepaling duidelijk en onvoorwaardelijk is, en niet afhankelijk van een discretionaire uitvoeringsmaatregel. De BTW-richtlijn laat aan de lidstaten de mogelijkheid voor bepaalde categorieën goederen en diensten een of twee verlaagde tarieven toe te passen.44 De toepassing ervan is aldus afhankelijk gesteld van een discretionaire uitvoeringsmaatregel. Het waterdistributiebedrijf kan daarom, aldus de Hoge Raad, de richtlijnbepaling niet inroepen. Het gedifferentieerd tarief voor levering van water is niet toetsbaar aan de BTW-richtlijn.45 Het waterdistributiebedrijf in deze zaak wenst alleen onderworpen te worden aan het verlaagde btw-tarief voor de door haar verrichte leveringen van water en heeft niet aangevoerd, en met feiten onderbouwd, dat post 28, van tabel I, onderdeel a, behorende bij de Wet OB 1968 (tekst 1999) strijdig is met direct werkend EG-recht, met name het fiscaal discriminatieverbod.46 De Hoge Raad heeft zich hierover dan ook niet uitgesproken en er was dan ook evenmin reden om uit dien hoofde prejudiciële vragen aan het HvJ EG te stellen.47

Een afzonderlijke wateraccijns heeft deze problemen allemaal niet. Zo ontstaat de algemene waterbelasting, genaamd: de BOL die per 1 januari 2000 deel uitmaakt van de verzameling belastingen op milieugrondslag. Volgens dezelfde systematiek als de EB belast de BOL de hoeveelheid geleverde kubieke meters leidingwater per zelfstandige onroerende zaak over een maximaal 300 m³ per aansluiting48 naar een tarief zonder belastingvrije voet49 met enkele vrijstellingen voor noodvoorzieningen.50 De ratio van deze limiet is, dat de meeste huishoudens met hun waterverbruik niet uitkomen boven de grens van 300 m³ per jaar.51 Door het hanteren van deze grens wordt bereikt dat de BOL evenals de btw-maatregel grotendeels drukt op de huishoudens, hoewel ook bedrijven over de eerste 300 m³ in de heffing wordt betrokken. Bedrijven worden hiervoor gecompenseerd.52 De bewindslieden hechten eraan vast te houden aan deze maximumgrens. Het loslaten ervan betekent dat de lasten neerslaan bij een kleine groep bedrijven, met name bedrijven die water als grondstof gebruiken in hun productieproces (bierbrouwers en frisdrankenindustrie). Specifieke compensatie is niet goed mogelijk zonder in strijd te komen met het staatssteunverbod.53 De BOL is derhalve een kleinverbruikbelasting.

Het gaat bij de BOL als kleinverbruikbelasting uitsluitend om een vervangende vormgeving van het belasten van leidingwater. Doelstelling en achtergrond van de BOL is geen andere dan die waarmee is ingestemd met de invoering van het algemene btw-tarief. Met de BOL wordt noch een verhoging van de lastendruk op water, noch een wijziging van motieven beoogd. De maatregel is ingegeven door de gewenste verschuiving van directe naar indirecte belastingen en het streven naar een robuuster belastingstelsel. De BOL is zo vormgegeven dat de opbrengst gelijk is aan de opbrengst van de btw-maatregel. Omdat water weer onder het verlaagde btw-tarief wordt gebracht, is geen sprake van een meeropbrengst.54 Ten aanzien van bedrijven werkt de BOL via de prijs van leidingwater als een stimulans tot waterbesparing in de industrie.55 Het effect van de maatregel is een waterbesparing van vijf tot tien miljoen kubieke meter per jaar.56