8.1.6.6 Geur

De meeste geurstoffen zijn al te ruiken bij heel lage hoeveelheden. Veel geurstoffen zijn op zichzelf niet schadelijk voor de gezondheid. Wel kunnen geuren verschillende nadelige effecten oproepen, zoals (ernstige) hinder, en ze kunnen het algemene dagelijkse leven beïnvloeden. Blootstelling aan geur, zeker bij herhaling, kan ook stressgerelateerde gezondheidseffecten oproepen, waarbij te denken is aan hoofdpijn, duizeligheid, misselijkheid en vermoeidheid.1.

Er bestaan geen algemeen wetenschappelijk geaccepteerde gezondheidskundige normen voor geur. Daardoor is het niet eenvoudig om te bepalen hoeveel geur vanuit gezondheidskundig oogpunt aanvaardbaar is: er zijn op dit moment geen objectieve gezondheidskundige normen vast te stellen die aangeven wat het basisbeschermingsniveau zou moeten zijn. Een situatie wordt gezondheidskundig als goed beschouwd, als er geen of geen ernstige hinder is. Onder geurbelasting (of ‘immissie’) wordt verstaan de concentratie van geur in de lucht. De concentratie kan gemeten of berekend worden. De afstand tussen geuremitterende activiteiten en geurgevoelige gebouwen is daarbij van grote invloed. In het algemeen wordt geurhinder voor de mensen die gebruik maken van geurgevoelige gebouwen voornamelijk veroorzaakt door vier te onderscheiden bronsoorten:

Bij het stellen van regels in een omgevingsplan met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties speelt de geurbelasting een rol bij verschillende situaties:

Gemeenten hebben in de lijn van voorheen bestaande wet- en regelgeving een grote mate van eigen verantwoordelijkheid om een geurbeleid te voeren en om te bepalen wat het aanvaardbare niveau van geurbelasting op geurgevoelige gebouwen is. Voor de inhoud en vormgeving van het geurbelastingbeleid zal de gemeente zich een beeld moeten vormen van de aard, omvang en waardering van de geurconcentraties en de mate van hinder die mensen ervaren. De waardering van de geurhinder staat bekend als de ‘hedonische waarde’. De geur van gebakken brood wordt doorgaans als minder hinderlijk ervaren dan de geur van een rioolwaterzuiveringsinstallatie. Er zijn uiteenlopende methoden om geurbelasting vast te stellen. De Nederlands Technische Afspraak (NTA) 9065 meten en rekenen geur geeft een overzicht van kwalitatieve en kwantitatieve meet- en berekeningsmethoden.

De gemeente kan voor soorten van geuren of soorten van bedrijven in het omgevingsplan geurbelastingnormen vaststellen. Hierbij is ook een differentiatie naar gebieden mogelijk. Zo kan voor een woonwijk een ander geurbelastingbeleid gevoerd worden dan voor een industrieterrein of havengebied of onderscheid gemaakt worden tussen locaties binnen en buiten het stedelijke gebied.

De instructieregels zien op de regels in het omgevingsplan die zorgen voor de toedeling van functies die geurbelastende activiteiten en/of geurgevoelige gebouwen in elkaars nabijheid mogelijk maken. Geur van activiteiten waarover met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties geen regels gesteld kunnen worden valt dus buiten de reikwijdte van de instructieregels. Een voorbeeld is de inzameling van huishoudelijke afvalstoffen tussen de woning en het afvaloverslagstation.

De instructieregel ziet niet op de geur afkomstig van wonen. Dit wordt net als onder het voorheen geldende recht overgelaten aan het eigen inzicht van de gemeente. De gemeente kan uit eigen beweging wel regels stellen in het omgevingsplan over de geurbelasting van activiteiten in of bij de woning. De instructieregels gaan wel over de geur van een bedrijf dat vanuit een woning wordt uitgevoerd, of over hobbymatige activiteiten als die het niveau overstijgen dat tot woongedrag behoort. Dit kan alleen in concreto worden beoordeeld aan de hand van alle feiten van het geval.

Subparagraaf 5.1.4.6.1 van dit besluit bevat de algemene instructieregel over de geurbelasting. Deze dient ter opvolging van de algemene regel in artikel 2.7a van het Activiteitenbesluit milieubeheer.

In lijn met de voorheen bestaande regelgeving normeert het Rijk alleen de geuremissie van drie typen geurbronnen: zuiveringtechnische werken, het houden van landbouwhuisdieren en enkele andere agrarische activiteiten. Deze activiteiten zijn geregeld in de subparagrafen 5.1.4.6.2, 5.1.4.6.3 en 5.1.4.6.4 van dit besluit. Voor deze geurbronnen golden al specifieke regels in het Activiteitenbesluit milieubeheer en de Wet geurhinder en veehouderij. De redenen die er in de afgelopen decennia zijn geweest voor normering op nationaal niveau gelden nog steeds. Gegeven de verbeterdoelen van de stelselherziening wordt waar mogelijk meer decentrale afwegingsruimte geboden. De regelgeving is qua normniveau neutraal overgenomen, maar wel aangepast aan het nieuwe stelsel en begrippenkader. Voor deze drie typen geurbronnen wordt concreet aangegeven op welke wijze voor daarbij beschreven situaties wordt voldaan aan de algemene instructieregel om rekening te houden met de geurbelasting. Hiertoe wordt aangegeven welke geurbelasting aanvaardbaar geacht wordt of welke afstand tussen geuremitterende activiteit en geurgevoelig gebouw of geurgevoelige locatie geacht wordt een voldoende bescherming te bieden tegen geur.

In juni 2017 heeft het kabinet een advies over evaluatie van de regelgeving over geurhinder van de veehouderij aan de Tweede Kamer gezonden2.. Omdat de politieke conclusies over dit advies niet getrokken konden worden voordat dit besluit inhoudelijk was afgerond, is daar in dit besluit geen rekening mee gehouden. Als nadere besluitvorming over de uitkomsten van de evaluatie daartoe aanleiding geeft, kan dit besluit via een later wijzigingsbesluit gewijzigd worden.

Voor andere geurbronsoorten, bijvoorbeeld petrochemie, koffiebranderijen, suikerraffinage, grasdroogbedrijven, bestonden geen generieke immissienormen of te hanteren afstanden. In dit besluit worden deze ook niet gesteld. Wel zal bij vaststellen van een omgevingsplan — ter uitvoering van de algemene instructieregel over geur in artikel 5.92 — rekening gehouden moeten worden met de geurbelasting als gevolg van dergelijke activiteiten op geurgevoelige gebouwen en zal de geurbelasting van die activiteiten aanvaardbaar moeten zijn.

In het Activiteitenbesluit milieubeheer en de Wet geurhinder en veehouderij waren drie elementen bepalend voor de mate van bescherming van voor geurbelasting gevoelige gebouwen: de begrippen geurgevoelig object, bebouwde kom en concentratiegebied.

De instructieregels over geur in dit besluit hebben betrekking op de geurbelasting op geurgevoelige gebouwen. Hiermee wordt ten opzichte van de voorheen geldende regelgeving een nieuw begrip gehanteerd. Het Activiteitenbesluit milieubeheer en de Wet geurhinder en veehouderij hanteerden het begrip geurgevoelig object. Dit begrip heeft geleid tot veel jurisprudentie. Daarnaast leeft er een brede wens tot harmonisatie van begrippen.

Daarom is gekozen voor een nieuwe omschrijving van deze begrippen. De instructieregels vereisen in ieder geval bescherming van dezelfde gebouwen die bij geluid en trillingen beschermd zijn. Daarnaast kan de gemeente zelf bepalen welke gebouwen zij ook als geurgevoelig aanwijst. Door die nieuwe omschrijving ontstaan verschillen ten opzichte van de voorheen geldende regelgeving. Zo wordt een gebouw waarin een horecabedrijf is gevestigd (bijvoorbeeld een hotel of snackbar), een kantoor, een museum in het buitengebied waar permanent iemand in de receptie aanwezig is, een penitentiaire inrichting, een justitiële jeugdinrichting, of een tbs-kliniek niet langer verplicht als een geurgevoelig gebouw aangemerkt. De gemeente kan daar echter zelf wel voor blijven kiezen. Daarmee kan een meer op de lokale situatie afgestemde bescherming tegen geur gerealiseerd worden. Op dit punt is dus een belangrijke verruiming van de afwegingsruimte bereikt.

Nieuw ten opzichte van het Activiteitenbesluit milieubeheer en de Wet geurhinder en veehouderij is dat de waarden en afstanden niet gelden voor een geurgevoelig gebouw dat voor een periode van minder dan tien jaar is toegelaten. Deze werkwijze is ontleend aan die voor geluid. Voor een toelichting wordt verwezen naar de sectie ‘toepassingsbereik: geluidgevoelige gebouwen’ in paragraaf 8.1.6.2. Naar die sectie wordt ook verwezen voor een toelichting op de regels over functioneel verbonden gebouwen.

Dit besluit geeft gemeenten de expliciete mogelijkheid om de regeling behalve op geurgevoelige gebouwen ook toe te passen op locaties waar hoofdzakelijk sprake is van verblijf van mensen. Gedacht kan worden aan een locatie voor recreatief nachtverblijf (camping) of een locatie voor sport, spel, recreatief dagverblijf of evenementen in de open lucht, waar doorgaans een groot aantal personen gedurende een groot gedeelte van de dag aanwezig is. Die expliciete mogelijkheid is nieuw ten opzichte van het voorheen geldende recht.

De voorheen bestaande regelgeving hanteerde een onderscheid in mate van bescherming tegen de geurbelasting door veehouderijen, zuiveringtechnische werken en andere agrarische activiteiten tussen binnen de bebouwde kom en buiten de bebouwde kom. De aanwezigheid van, gemiddeld, een groot aantal geurgevoelige gebouwen die aan een gebied overwegend een woon- of verblijffunctie verleent, rechtvaardigt een relatief hoog beschermingsniveau. Die lijn wordt in dit besluit — met behulp van een nieuw begrip — gecontinueerd.

Het begrip bebouwde kom was niet gedefinieerd in het Activiteitenbesluit milieubeheer of de Wet geurhinder en veehouderij. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel voor de Wet geurhinder en veehouderij was dat begrip omschreven als: het gebied dat door aaneengesloten bebouwing overwegend een woon- en verblijffunctie heeft en waarin veel mensen per oppervlakte-eenheid ook daadwerkelijk wonen of verblijven.3. Bij de beoordeling of sprake was van een ‘bebouwde kom’ was van de aard van de omgeving de feitelijke situatie bepalend. Eventuele toekomstige woonbebouwing speelde geen rol. In een aanzienlijk aantal beroepsprocedures heeft de hoogste bestuursrechter moeten uitmaken of gemeenten aan deze wettelijke bepaling een juiste toepassing hadden gegeven. Omdat het wenselijk is om op dit punt niet alleen uniformiteit maar ook rechtszekerheid te bieden, is ervoor gekozen om het begrip ‘bebouwde kom’ te verlaten. De gemeente wordt met artikel 5.97 geïnstrueerd om in het omgevingsplan een zogenoemde bebouwingscontour geur vast te stellen. Dit betekent dat het gebied of die gebieden moeten worden aangewezen waar het (in vergelijking met het overig grondgebied) hogere niveau van bescherming tegen geur moet gelden. Daarbij heeft de gemeente enige flexibiliteit, maar het besluit biedt wel een basisbeschermingsniveau. De gemeente moet in ieder geval aanwijzen: het in het omgevingsplan of bij afwijkactiviteit toegelaten stedenbouwkundig samenstel van bebouwing voor wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel en horeca, en de daarbij behorende openbare of sociaal-culturele voorzieningen en infrastructuur. Voor stedelijk groen aan de rand van de bebouwing en voor lintbebouwing langs wegen, waterwegen of waterkeringen kan de gemeente zelf bepalen of dit wel of niet binnen de bebouwingscontour valt. De bebouwingscontour voor geur kan verschillen van die voor andere onderwerpen (dit besluit kent nog geen andere bebouwingcontouren, maar die zullen naar verwachting wel ontstaan bij de inbouw van de Wet natuurbescherming in het stelsel, omdat die wet contouren kent voor bomenkap en jacht). De flexibiliteit bij het begrenzen is nodig omdat het wenselijke beschermingsniveau voor geur aan de rand van de bebouwing en bij lintbebouwing afhankelijk kan zijn van de aard van de activiteiten op die locaties. Is de bebouwingscontour eenmaal vastgesteld, dan voorkomt deze dat telkens geschillen kunnen ontstaan of een geurgevoelig gebouw wel of niet binnen een ‘bebouwde kom’ ligt.

In de Wet geurhinder en veehouderij golden specifieke immissienormen voor geur door veehouderijen in concentratiegebieden. Dat onderscheid is gecontinueerd. Twee concentratiegebieden zijn op rijksniveau aangewezen. Het betreft het concentratiegebied Zuid en het concentratiegebied Oost, die bij de Meststoffenwet zijn vastgesteld. Daarnaast kunnen gemeenten net als onder de Wet geurhinder en veehouderij zelf concentratiegebieden vaststellen.

Dit besluit bevat specifieke instructieregels over de geurbelasting door zuiveringtechnische werken. De wet omschrijft een zuiveringtechnisch werk als een werk voor het zuiveren van stedelijk afvalwater, dat in exploitatie is bij een waterschap of gemeente, of een rechtspersoon die door het bestuur van een waterschap met de zuivering van stedelijk afvalwater is belast, inclusief het daarbij behorende transportwerk. Het zijn niet alleen rioolwaterzuiveringsinstallaties. Onder die omschrijving vallen ook de meer kleinschalige door de overheid beheerde zuiveringtechnische werken. Deze worden in het buitengebied om redenen van doelmatigheid toegepast als alternatief voor aansluiting op het openbaar vuilwaterriool.

Voor deze installaties zijn in subparagraaf 5.1.4.6.2 van dit besluit grenswaarden vastgesteld voor de geurbelasting op geurgevoelige gebouwen. De maximale immissie is uitgedrukt in geureenheden (ou_E/m³ [odour units per kubieke meter lucht]) als 98-percentiel. Deze grenswaarden gelden voor nieuwe ontwikkelingen én voor bestaande situaties die al aan die grenswaarden voldoen. Voor bestaande situaties waarbij sprake is van een onder het oude recht toegestane overschrijdingssituatie is in een eerbiedigende regeling voorzien.

In dit besluit zijn ook immissienormen vastgesteld voor geurbelasting die veroorzaakt wordt door het houden van landbouwhuisdieren in dierenverblijven. Het betreft hier dierenverblijven waarin landbouwhuisdieren worden gehouden, dat zijn zoogdieren of vogels voor de productie van vlees, eieren, melk, wol, pels of veren, of paarden of pony's voor het fokken. Een dierenverblijf is een gebouw inclusief de verharde uitloop voor het houden van landbouwhuisdieren of andere bouwwerken voor het houden van pelsdieren. Hieruit volgt dat de normering niet van toepassing is op activiteiten zonder productiedoeleinden zoals kinderboerderijen4., maneges, volières, hondenkennels, dierentuinen en op verblijven voor dieren die gehouden worden voor natuurbeheer of beheer van de openbare ruimte, voor onderwijs of andere educatieve doeleinden en in onderzoeksinstellingen. Omdat de specifieke instructieregels hierop geen betrekking hebben, is het aan de gemeente om in het omgevingsplan op eigen wijze te voorzien in een aanvaardbare geurbelasting door deze dierenverblijven.

De immissienormen gelden niet voor het houden van alle landbouwhuisdieren in dierenverblijven. Ze gelden alleen voor het houden van landbouwhuisdieren waarvoor een zogenoemde geuremissiefactor is vastgesteld. Een geuremissiefactor is een bij ministeriële regeling vastgestelde geuremissie per dier, behorend bij een aangewezen diercategorie en huisvestingsysteem. De landbouwhuisdieren waarvoor een geuremissiefactor is vastgesteld zijn varkens, schapen, geiten, pluimvee, vlees- en fokrunderen. De huisvestingsystemen en bijbehorende emissiefactor worden bij ministeriële regeling aangewezen. De inhoud van de voorheen geldende Regeling geurhinder en veehouderij is hiermee voortgezet.

De immissienormen in dit besluit gelden voor het houden van landbouwhuisdieren waarvoor een geuremissiefactor is vastgesteld in nieuwe én bestaande dierenverblijven. Voor het houden van landbouwhuisdieren in bestaande dierenverblijven waarbij sprake is van een toegestane overschrijdingssituatie onder het oude recht voorziet dit besluit in een eerbiedigende regeling. Verder is de systematiek gecontinueerd dat in dergelijke overschrijdingssituaties het aantal landbouwhuisdieren met geuremissiefactor per diercategorie niet mag toenemen, tenzij er een geurbelastingreducerende maatregel wordt toegepast en de toegestane overschrijding van de geurbelasting gehalveerd wordt (de zogenoemde ‘50%-regeling’). De immissienormen gelden ook voor de besluitvorming over geurgevoelige gebouwen in de nabijheid van die activiteiten. Op die wijze wordt voorkomen dat oprukkende woningbouw, zonder dat daaraan een afweging ten grondslag ligt, de bedrijfsvoering hindert.

Dit besluit bevat niet alleen immissienormen, maar ook afstandsnormen om een aanvaardbare geurbelasting te bewerkstelligen.

Voor dierenverblijven waarin dieren zijn gehuisvest waarvoor geen geuremissiefactor is vastgesteld, bevat dit besluit standaard vaste afstanden tussen het dierenverblijf en een geurgevoelig gebouw die ten minste in acht moeten worden genomen. Het betreft bijvoorbeeld dierenverblijven voor een aantal soorten rundvee (melk- en kalfkoeien, zoogkoeien en vrouwelijk jongvee, fokstieren en overig rundvee), overige landbouwhuisdieren (zoals paarden) en pelsdieren (nertsen en vossen). Omdat een geuremissiefactor ontbreekt, is het niet mogelijk een kwantitatieve norm voor de geurimmissie te stellen. Om een aanvaardbare geurbelasting voor geurgevoelige gebouwen te bewerkstelligen zijn in dit besluit voor die dierenverblijven standaard vaste afstandsnormen vastgesteld die gelden vanaf het emissiepunt van het dierenverblijf tot de gevel van het geurgevoelige gebouw. Voor de meeste van die dierenverblijven is de vereiste afstand 100 meter als het geurgevoelig gebouw binnen de bebouwingscontour geur ligt en 50 meter daarbuiten. Dit is een continuering van de lijn die onder de Wet geurhinder en veehouderij en het Activiteitenbesluit milieubeheer gold.

Voor het houden van nertsen in dierenverblijven zijn afstanden gekoppeld aan de omvang van het veebestand. Vanwege de aanzienlijke geurhinder kan niet worden volstaan met een vaste afstand van 50 of 100 meter. De opgenomen afstanden zijn een continuering van de regeling zoals die was vastgelegd in de Regeling geurhinder en veehouderij.

Deze afstandsnormen gelden voor nieuw toe te laten veehouderijen én voor bestaande veehouderijen die al aan die normen voldoen. Voor bestaande situaties waarbij sprake is van een onder het oude recht toegestane kortere afstand is in een eerbiedigende regeling voorzien. De afstandsnormen gelden eveneens voor de besluitvorming over geurgevoelige gebouwen in de nabijheid van die activiteiten.

In het Activiteitenbesluit milieubeheer waren voor uiteenlopende agrarische activiteiten algemene rijksregels gesteld vanwege de geurbelasting die met die activiteiten samenhangt. Een aantal van die activiteiten wordt dikwijls in combinatie met het houden van landbouwhuisdieren verricht. Voor deze activiteiten golden in het Activiteitenbesluit milieubeheer afstandseisen. Zij waren gericht tot degene die de genoemde activiteiten uitvoert. In lijn met paragraaf 8.1.3 van deze toelichting zijn in dit besluit de afstandsnormen van de hierboven genoemde activiteiten als instructieregel over het omgevingsplan opgenomen. Tenzij gebruik gemaakt wordt van de hierna beschreven flexibiliteitsmogelijkheden zal het omgevingsplan ter uitvoering van deze instructieregels regels moeten bevatten die bewerkstelligen dat voldaan wordt aan de in dit besluit opgenomen afstanden tussen geurgevoelige gebouwen en de genoemde activiteiten.

Niet alle gebouwen die vallen onder de omschrijving van een geurgevoelig gebouw, moeten in gelijke mate beschermd worden tegen de geurbelasting door activiteiten. Daarom zijn in dit besluit uitzonderingen gemaakt op de algemene instructieregel om rekening te houden met de geurbelasting en nuanceringen in het beschermingsniveau aangebracht. Dit betreft de volgende gevallen:

De gemeente kan in haar omgevingsvisie afwegen welk niveau van geur door zuiveringtechnische werken, het houden van landbouwhuisdieren of andere agrarische activiteiten aanvaardbaar wordt gevonden. Uitgangspunt hierbij zijn de lokale beleidsdoelstellingen voor geurhinder.

In situaties waarin een andere geurbelasting wordt nagestreefd dan de standaardwaarden en -afstanden van dit besluit, kan de gemeente een andere waarde voor geurbelasting of een andere afstand hanteren. Dit besluit maakt het mogelijk dat de gemeente in het omgevingsplan kan vastleggen dat in een bepaald gebied een lagere geurbelasting wordt nagestreefd dan in de tabellen voor geur bij dit besluit is opgenomen of dat juist een hogere geurbelasting in generieke zin toelaatbaar geacht wordt. Zo zou een gemeente waar een recreatiepark met intensieve dagrecreatie is gevestigd voor die locatie een lagere waarde kunnen opnemen dan de standaardwaarde die dit besluit geeft voor locaties buiten het bebouwingscontour geur.

Deze regeling is voor het houden van landbouwhuisdieren een voortzetting van de mogelijkheden die de geurverordening van de Wet geurhinder en veehouderijen bood. Net als bij andere flexibiliteitsinstrumenten in het stelsel zal de gemeente in dit geval moeten motiveren dat met de andere immissiewaarde of andere afstand in het concrete geval een beter evenwicht tussen beschermen en benutten wordt geboden dan met de standaardwaarden en -afstanden van dit besluit.

Voor de overige agrarische activiteiten is de flexibiliteit een voortzetting van de maatwerkmogelijkheden die het Activiteitenbesluit milieubeheer bood. In lijn met de keuze in het Besluit activiteiten leefomgeving om maatwerk generiek open te stellen is dat ook voor de afstandseisen voor deze activiteiten gebeurd.

Dit besluit bevat naast standaardwaarden ook grenswaarden, die het basisbeschermingsniveau tot uitdrukking brengen. Een hogere waarde of kortere afstand dan deze grenswaarden is in beginsel niet toegestaan. Ter bescherming van geurgevoelige gebouwen zijn in dit besluit grenswaarden gesteld voor de immissie van zuiveringtechnische werken, de immissie van het houden van landbouwhuisdieren met een emissiefactor en de afstand tot het houden van landbouwhuisdieren. Deze grenswaarden kunnen leiden tot een botsing van belangen als deze in de weg staan aan een beleidsmatig in hoge mate gewenste ruimtelijke ontwikkeling. Het kan ook gaan om ontwikkelingen die per saldo zouden leiden tot een hogere en duurzamere kwaliteit van de fysieke leefomgeving, maar leiden tot een slechtere omgevingskwaliteit op het aspect geur en eventueel één of enkele andere aspecten van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Ook voor dergelijke gevallen biedt het besluit afwegingsruimte. Als zwaarwegende economische belangen of zwaarwegende andere maatschappelijke belangen dit rechtvaardigen, kan de gemeenteraad in die gevallen in het omgevingsplan voor een daarbij vast te stellen periode of voor onbepaalde tijd een hogere immissiewaarde voor geur van zuiveringtechnische werken of het houden van landbouwhuisdieren vaststellen dan de grenswaarde of de toegelaten minimumafstand overschrijden. De hogere waarde wordt dan in het omgevingsplan opgenomen. Een dergelijk besluit is vergelijkbaar met het zogenoemde stap-3-besluit uit de voormalige Interimwet stad-en-milieubenadering. Het spreekt vanzelf dat het gebruik van deze bevoegdheid een extra motivering vergt. In paragraaf 8.1.3 is daar nader op ingegaan in de sectie ‘Afwegingskader afwijken van basisbeschermingsniveau (grenswaarden) als zwaarwegende economische of maatschappelijke belangen dit rechtvaardigen’.