3.3 Sturen op de verdeling van gebruiksruimte onder de Omgevingswet

Bij het opstellen van dit besluit is de regering ervan uitgegaan dat de omgang met de fysieke leefomgeving een uiteenlopende dynamiek kent en in allerlei gebieden aan de orde kan zijn, zoals in een stedelijk gebied, een plattelandslocatie, een groot industrieterrein of een gemengd gebied voor wonen, werken, mobiliteit en waterberging. Die dynamiek en omgeving kent bovendien vele betrokkenen. Gelet hierop sluit het kabinet zich aan bij het advies van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) in zijn rapport ‘Vernieuwing omgevingsrecht: maak de ambities waar’ van december 2015, door in dit besluit te streven naar zoveel mogelijk inhoudelijke flexibiliteit.1. Dit biedt betere mogelijkheden voor een samenhangende weging van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. In de lijn van het advies van Rli heeft de regering zich de vraag gesteld, hoe de fysieke leefomgeving op evenwichtige wijze kan worden beheerd, gebruikt en ontwikkeld voor maatschappelijke behoeften als wonen, werken, produceren, verplaatsen, spelen, zorgen en recreëren. Dit komt in veel gevallen neer op een vraagstuk van het verdelen van de ruimte die in juridisch opzicht beschikbaar is in een gebied voor dergelijke behoeften. Die ruimte wordt de gebruiksruimte genoemd. Een activiteit kan bijvoorbeeld in planologisch opzicht een locatie gebruiken of natuur, water en milieu belasten en daarmee een vorm van gebruiksruimte innemen. De totale gebruiksruimte in een gebied of op een locatie is voor een bepaald onderdeel van de fysieke leefomgeving af te bakenen als de binnen een gebied aanwezige juridische ruimte voor (de gevolgen van) activiteiten in de fysieke leefomgeving. Bestuursorganen kunnen de gebruiksruimte op een locatie of in een gebied begrenzen, vanwege de kwaliteit van de fysieke leefomgeving en de doelstellingen die een bestuursorgaan heeft. Dat kan bijvoorbeeld door middel van een omgevingswaarde. Met die begrenzing worden concrete activiteiten echter nog niet gebonden. Binnen de kaders van internationale en nationale regelgeving geeft dit besluit de ruimte om op decentraal niveau de beschikbare gebruiksruimte over activiteiten te verdelen. Dat kan bijvoorbeeld in een omgevingsplan, in omgevingsvergunningen of in maatwerkvoorschriften.

Via de verdeling van gebruiksruimte over verschillende activiteiten, locaties of gebieden kan worden bereikt dat de fysieke leefomgeving gebruikt wordt voor activiteiten en kan tegelijkertijd worden gezorgd voor een voldoende kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Zo draagt het verdelen van gebruiksruimte bij aan de realisatie van de maatschappelijke doelen van artikel 1.3 van de wet: het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving met het oog op duurzame ontwikkeling, de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu.

Dat is weergegeven in figuur 3.2. De begrensde gebruiksruimte bepaalt het maximum aan gevolgen dat in een gebied of op een locatie verdeeld kan worden over één of meer activiteiten. Alle of een deel van die gevolgen kunnen verdeeld zijn zodat een evenwicht ontstaat tussen beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving. In een stiltegebied zullen activiteiten in de regel bijvoorbeeld minder gebruiksruimte voor geluid mogen innemen dan in een druk centrumgebied. Door te sturen op gebruiksruimte oefenen bestuursorganen dus invloed uit op de fysieke leefomgeving.

Het gebruiksruimtevraagstuk lost zich in de praktijk dikwijls als vanzelfsprekend op, namelijk als de feiten, doelen en omstandigheden niet heel complex zijn en de belanghebbenden hetzelfde voor ogen hebben als het bevoegd gezag. De regels van dit besluit bieden voor dergelijke situaties zekerheid, met een standaard beschermingsniveau voor bijvoorbeeld geluidhinder of geurhinder van veehouderijen. De verdeling van gebruiksruimte is dan geen complexe aangelegenheid, maar leidt evengoed tot een evenwicht tussen beschermen en benutten. Net als in de huidige praktijk kan de bestuurlijke afweging over verdeling van de gebruiksruimte in veel gevallen op een relatief eenvoudige wijze plaatsvinden. Het is immers, net als in de huidige praktijk, lang niet altijd nodig om complexe verdelingsmethoden toe te passen. Het is bijvoorbeeld gangbaar dat bij een verdelingsvraagstuk van ruimte voor een bedrijventerrein met nabijgelegen woonomgeving wordt uitgegaan van de methode van functiescheiding. Daarmee komt de verdeling vooral tot stand doordat de regels in het omgevingsplan voldoende afstand tussen de bedrijven en de woonomgeving borgen zodat er geen negatieve gevolgen voor de woonomgeving optreden. Aan de randen van het bedrijventerrein worden dan de relatief lichte activiteiten toegelaten, in het hart van het terrein is ruimte voor de meer hinderlijke activiteiten. Ook bij de methode van functiemenging is het lang niet altijd nodig gebruiksruimte via een complexe methode te cumuleren en verdelen. Vele centrumgebieden in Nederland bieden het bewijs dat ook zonder functiescheiding er sprake is van een levendige omgeving met een goede kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Het stellen van regels per activiteit is dan toereikend om die kwaliteit te borgen. Soms is echter sprake van meer complexe situaties, waarin de verdeling van de beschikbare gebruiksruimte een lastiger opgave is vanwege tegenstrijdige wensen of claims. Ook voor die situaties biedt dit besluit voldoende bestuurlijke mogelijkheden om tot een optimale oplossing te komen.

De Omgevingswet biedt gemeenten — maar ook andere bestuursorganen op regionaal, provinciaal of nationaal niveau — diverse mogelijkheden om gebruiksruimte te reguleren. Via de omgevingsvisie kan de gemeente de bestaande gebruiksruimte in beeld brengen en keuzes maken over de wijze van verdeling van de gebruiksruimte over activiteiten op het grondgebied. De omgevingsvisie kan gevolgd worden door een omgevingswaarde in het omgevingsplan, die de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving of de toelaatbare belasting door activiteiten bepaalt en daarmee de gebruiksruimte begrenst. In het omgevingsplan kan de gemeente burgerbindende regels stellen die de gebruiksruimte verdelen. Gebruiksruimte kan ook via maatwerkvoorschriften of vergunningvoorschriften voor concrete activiteiten verdeeld worden. Door te sturen op gebruiksruimte kan een gemeente, waar nodig in samenwerking met andere overheden en partijen, de kwaliteit van de fysieke leefomgeving nauwkeurig bepalen, verdelen en beheren in verhouding tot de doelstellingen, relevante belangen en (nieuwe) activiteiten in het gebied waar de gebruiksruimte gereguleerd wordt. Daarbij kan lokaal of regionaal sprake zijn van een ambitie om de kwaliteit van de fysieke leefomgeving verdergaand te verbeteren, zodat er gestuurd wordt op een verandering van de beschikbaarheid van gebruiksruimte.

Toegespitst op de situatie op en rond bedrijventerreinen gaat het bij de verdeling van gebruiksruimte om het evenwicht tussen milieuruimte voor bestaande bedrijven, voor potentiële nieuwkomers en voor gevoelige of kwetsbare functies nabij die terreinen, zoals woningen. De afgelopen jaren hebben verschillende partijen een oproep gedaan de komst van de Omgevingswet te gebruiken om de balans tussen economische (expansie-)mogelijkheden voor bedrijven en de bescherming van de fysieke leefomgeving aan te passen. Zo wordt vanuit brancheverenigingen gepleit voor meer bescherming van de activiteiten van hun leden tegen oprukkende woningbouw. Aan de andere kant wensen bestuursorganen meer mogelijkheden om nieuwe ontwikkelingen te faciliteren ten opzichte van zittende bedrijven. Burgers en milieu- en natuurorganisaties wensen een actievere sturing op de totale belasting in een gebied, vooral in situaties van overbelasting.

Het stelsel van de Omgevingswet met de uitvoeringsbesluiten is hierop ingericht, zodat gemeenten meer ruimte krijgen om de goede afwegingen te kunnen maken. Daarbij is in het stelsel sprake van meerdere invalshoeken:

In de brongerichte invalshoek krijgt de verdeling van gebruiksruimte primair gestalte door het stellen van algemene regels voor activiteiten. Daarin staat preventie centraal. In de gebiedsgerichte invalshoek gebeurt dit door het voorkomen van teveel gevolgen van activiteiten in een bepaald gebied. Daarbij staat het verdelen centraal. Daarnaast is er een kwaliteitsgerichte invalshoek mogelijk. In deze invalshoek staat de begrenzing van de gebruiksruimte centraal. De kwaliteitsgerichte invalshoek kan kaders bieden voor nadere verdeling van gebruiksruimte. De drie invalshoeken worden hierna nader beschreven.

Zoals gezegd krijgt de verdeling van gebruiksruimte in de brongerichte invalshoek primair gestalte door het stellen van algemene regels voor activiteiten. Met die regels kan de mogelijke belasting van de fysieke leefomgeving bij de bron worden beperkt. Dit gaat vooral om emissiegerichte regels3. voor milieubelastende activiteiten en lozingsactiviteiten. Die regels zijn gebaseerd op het uitgangspunt van preventieve maatregelen, de toepassing van de beste beschikbare technieken en het voorkomen van significante milieuverontreiniging. Ze leggen op allerlei manieren beperkingen op aan activiteiten die een bron van belasting voor de fysieke leefomgeving zijn. Daarmee dragen deze regels overigens ook bij aan een level playing field.4. In de nota van toelichting bij het Besluit activiteiten leefomgeving wordt in paragrafen 4.2.1 en 4.2.2 nader ingegaan op de wijze waarop gebruiksruimte kan worden verdeeld door middel van maatwerk of vergunningvoorschriften. Zolang bij een bron aan de regels wordt voldaan en zolang er niet ook andere regels gelden met beperkingen (bijvoorbeeld in het omgevingsplan), ontstaat voor de activiteit in feite een bepaalde mate van gebruiksruimte op een locatie in een gebied.

De brongerichte regels zoals gesteld in het Besluit activiteiten leefomgeving of in een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit zijn minder geschikt om cumulatieve gevolgen van meerdere activiteiten in een gebied te reguleren. Het is weliswaar mogelijk cumulatieve gevolgen te beperken door middel van maatwerkvoorschriften, maar dat biedt onvoldoende garanties dat een verdeling van gebruiksruimte over meerdere activiteiten ontstaat die beoordeeld is vanuit het perspectief van het totale gebied in plaats van vanuit een enkele activiteit op een locatie. Ook een omgevingsvergunning kan cumulatie maar in beperkte mate tegengaan: wanneer bij de beoordeling van de aanvraag blijkt dat de cumulatieve gevolgen te groot zouden worden, wordt van de laatst aangevraagde activiteit de vergunning geweigerd wegens de significante milieuverontreiniging (‘wie het eerst komt, die het eerst maalt’). De gevolgen van bestaande activiteiten worden met een weigering van de laatst bijkomende activiteit niet (her)verdeeld. Daardoor is weliswaar wel sprake van bescherming tegen teveel belasting van de fysieke leefomgeving, maar is er geen sprake van proactieve sturing op de verdeling van de gebruiksruimte over een gebied vanwege een gewenst evenwicht tussen beschermen en benutten. Bovendien biedt een verleende omgevingsvergunning de initiatiefnemer geen toekomstbeeld over zijn groeimogelijkheden in verband met de beschikbare of schaarse gebruiksruimte: de vergunningvoorschriften zijn immers bedoeld voor de bestaande activiteit en de vergunning anticipeert niet op (extra) gebruiksruimte aan een locatie voor toekomstige onzekere activiteiten. Zij borgt slechts dat de aangevraagde activiteit geen significante milieuverontreiniging veroorzaakt, met preventieve maatregelen en met toepassing van de beste beschikbare technieken van dat moment.

In de gebiedsgerichte invalshoek staat het planmatig streven naar een evenwicht tussen bescherming en benutting van de fysieke leefomgeving in een bepaald gebied centraal. In deze invalshoek wordt gebruiksruimte primair gezien als een vraagstuk van de belasting van meerdere (uiteenlopende) activiteiten in een gebied. In het omgevingsplan kunnen regels worden gesteld worden over het gebruik van de fysieke leefomgeving door de activiteiten in het gebied. De gemeenteraad kan bijvoorbeeld emissiegerichte, immissiegerichte of andersoortige regels aan locaties of groepen van locaties verbinden. Daarom regelt dit besluit dat het omgevingsplan regels bevat die expliciet of impliciet met het oog op de bescherming tegen bepaalde gevolgen zijn gesteld, ook vanwege het voorkomen van cumulatieve gevolgen, en het planmatig combineren van aanspraken op gebruiksruimte.

De gebiedsgerichte benadering in het omgevingsplan kan door de gemeente worden benut voor een meer planmatige wijze van verdeling van de gebruiksruimte over individuele locaties (wegens schaarste of vanwege de realisatie van gemeentelijke ambities). De gebruiksruimte kan (via de kwalititeitsgerichte invalshoek) bijvoorbeeld worden gelimiteerd tot een bepaald maximaal niveau van gevolgen afkomstig van locaties. Het omgevingsplan bevat dan een plafond voor het gebruik van de locatie, zelfs al start de activiteit klein en groeit deze in de loop van de tijd.5. Als het bevoegd gezag dat zo bepaalt, heeft de activiteit op een naastgelegen locatie daar geen effect op, ook al ‘komt die het eerst’. Dit kan op verschillende manieren vorm krijgen. Een eenvoudige manier om voor een bedrijventerrein te doen is door elke activiteit van een eigen gebruiksruimte te voorzien rondom de activiteit. De gebruiksruimte wordt daarbij niet direct gekoppeld aan gevoelige bouwwerken of locaties, maar geldt op een vaste afstand van de activiteit (het bedrijf). De gebruiksruimte kan in een aantal stappen oplopen met de afstand tot de woonomgeving. Dit is een alternatief voor de VNG-uitgave Bedrijven en milieuzonering, die met de inwerkingtreding van dit besluit zal worden ingetrokken door de VNG. Naar verwachting is deze benadering voor een breed scala aan bedrijvigheid bruikbaar, waarmee het mogelijk wordt om op een relatief eenvoudige en arbeidsextensieve wijze regels te stellen met het oog op een evenwichtige toedeling aan locaties van enerzijds bedrijven en anderzijds gevoelige of kwetsbare gebouwen of locaties. De voormalige werkwijze met de VNG-brochure, met daarin het toelaten van activiteiten via maximale milieucategorieën gekoppeld aan een staat van bedrijfsactiviteiten, is dan ook niet meer nodig.

De regels voor de verdeling van gebruiksruimte per activiteit kunnen worden beschouwd als een slot op de deur. Niet alle activiteiten zullen deze ruimte nodig hebben. En het zal lang niet altijd nodig zijn om te onderzoeken of aan de gebruiksruimteverdeling kan worden voldaan of om periodiek de cumulatie van activiteiten te toetsen en te bewaken. Dit is conform de huidige praktijk. Belangrijk voordeel van de nieuwe benadering is dat activiteiten op grotere afstand ten opzichte van gevoelige of kwetsbare gebouwen geen ‘onbeperkte’ gebruiksruimte krijgen.

In de kwaliteitsgerichte invalshoek draait het om het bieden van inzicht in de kwaliteit die in een bepaald gebied wordt nagestreefd. In het omgevingsplan kan de kwaliteit van de fysieke leefomgeving worden vastgelegd in de vorm van regels die het cumulatieve beslag van de gebruiksruimte door de activiteiten in het gebied maximeren. Een voorbeeld is het vaststellen van een regel op basis van een omgevingswaarde, of regels in de vorm van geluidproductieplafonds voor een industrieterrein. Deze regels geven aan wat de kwaliteit van de fysieke leefomgeving moet zijn op het desbetreffende meetpunt, maar hebben geen burgerbindende werking. In feite begrenzen dergelijke regels de maximaal toelaatbare belasting van de fysieke leefomgeving, of een onderdeel daarvan, voor alle activiteiten die onder het toepassingsbereik van de regel vallen. Dit kan ook gaan om een groep van activiteiten in het gebied (cumulatie). Doordat de regel uitgaat van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving kan ook worden beoordeeld welke gebruiksruimte nog te verdelen is voor activiteiten met (extra) gevolgen voor het gebied. De kwaliteitsinvalshoek kan dan een uitgangspunt vormen voor een meer gedetailleerde sturing via de gebiedsgerichte of de brongerichte benadering. Monitoring is een noodzakelijk onderdeel van deze invalshoek. In het geval dat omgevingswaarden zijn gesteld is dit ook verplicht.

Het nieuwe stelsel biedt met deze drie invalshoeken de mogelijkheid om op een flexibele manier in een gebied om te gaan met de bestaande of de geambieerde gebruiksruimte. Met de regels van het omgevingsplan kan de gemeente vanuit het perspectief van de bron, het gebied en de kwaliteit van de fysieke leefomgeving waarborgen dat de (ook cumulatieve) belasting binnen de gestelde begrenzingen blijven.

Bij het verdelen van gebruiksruimte kan zich overigens de vraag voordoen of alle potentiële gegadigden voldoende in de gelegenheid zijn geweest om aanspraak te maken op het toebedeeld krijgen van (een deel van) de beschikbare gebruiksruimte. In jurisprudentie over de verdeling van schaarse rechten is al aanvaard dat het bestuur verplicht is potentiële gegadigden mee te laten dingen bij dergelijke verdelingsvraagstukken.6. In een reactie op de consultatieversie van dit besluit is er door de Raad voor de rechtspraak op gewezen dat deze rechtsnorm ook kan gelden bij de verdeling van schaarse gebruiksruimte. Dat wil zeggen dat het bevoegd gezag een ‘passende mate van openbaarheid’ zal moeten garanderen met betrekking tot de beschikbaarheid van de schaarse gebruiksruimte, de verdelingsprocedure, het aanvraagtijdvak voor diegenen die willen meedingen en de toe te passen criteria bij de verdeling. Het is aan het bestuursorgaan dat overgaat tot het verdelen van gebruiksruimte om hierover tijdig en voorafgaand aan de procedure duidelijkheid te scheppen.

De verdeling van gebruiksruimte is in praktijk lang niet altijd een complexe bestuurlijke opgave. In veel situaties is sprake van een duidelijke verhouding tussen de uiteenlopende functies in een gebied, zodat kan worden volstaan met een globale regeling van de verdeling van gebruiksruimte tussen die functies. Dit is gangbaar in situaties met functies die elkaar niet ‘in de weg’ zitten en ook als voor een bepaald gebied geen bijzondere ambities zijn geformuleerd voor het vergroten van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Als zoiets wel aan de orde is, kan dat aanleiding geven tot een intensievere sturing op gebruiksruimte. Vooral bij een combinatie van functies in een gebied met een tegenstrijdige behoefte aan gebruiksruimte, bij schaarste aan die ruimte en bij hoge ambities voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving in een gebied, leidt de verdeling van gebruiksruimte soms tot gedetailleerde regels in het omgevingsplan. In grootschalige gebieden zoals havens of industrieterreinen kan de verdeling van gebruiksruimte zelfs een complex bestuurlijk vraagstuk zijn, waarvoor veel technische expertise nodig is en ook veel afstemming met de betrokken partijen. Een voorbeeld is de verdeling van geluid over een grootschalig havengebied door middel van het verkavelen daarvan. In de praktijk kan de verdeling van gebruiksruimte zo tot op het niveau van regels voor een kavel worden uitgewerkt.

In tabel 3.1 zijn de drie eerdergenoemde invalshoeken beschreven. Deze zijn bedoeld als leidraad voor de keuze van het detailniveau van de regulering van gebruiksruimte in een omgevingsplan.

Het beheren van de gebruiksruimte via gebiedsgerichte regels in het omgevingsplan heeft een aantal potentiële voordelen. In geval van cumulatie loopt het bevoegd gezag niet achter de feiten aan als gevolg van het ‘wie het eerst komt, die het eerst maalt’-effect dat optreedt als uitsluitend wordt vertrouwd op de werking van brongerichte regels. Er moet dan wel sprake zijn van een daadwerkelijke verdeling van gebruiksruimte over een gebied in aansluiting op de brongerichte regels, zoals die uit het Besluit activiteiten leefomgeving of uit de omgevingsvergunning. Via de regels in het omgevingsplan kan gebruiksruimte voor een activiteit of een locatie worden ‘gereserveerd’ ten opzichte van andere activiteiten of locaties, wat niet mogelijk is via de brongerichte regels voor het voorkomen van significante gevolgen van een activiteit.

Een ander voordeel is dat de gemeenteraad de verdeling van gebruiksruimte kan baseren op de eigen beleidsambities voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving, binnen de kaders van de wet en van dit besluit. Met het oog op het bieden van flexibiliteit bij de realisatie van de doelen van de wet (beschermen en benutten) geeft dit besluit in samenhang met het Besluit activiteiten leefomgeving gemeenten de ruimte om tussen de benaderingen te kiezen: een brongerichte benadering vanuit de gedachte ‘wie het eerst komt, die het eerst maalt’, een gebiedsgerichte benadering vanuit een planmatige opvatting over het evenwicht tussen bescherming en benutting, en daarbij eventueel een kwaliteitsgerichte benadering om de kwaliteit van de fysieke leefomgeving te verbinden aan regels voor gebruiksruimte ter uitwerking van omgevingswaarden of andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving.

Gemeenten kunnen met dit besluit, in samenhang met het Besluit activiteiten leefomgeving, de voordelen van de drie benaderingen benutten: algemene rijksregels en vergunningplichten voor activiteiten, naast effectgerichte of kwaliteitsgerichte regels in het kader van de evenwichtige toedeling van functies aan locaties, bijvoorbeeld op basis van de methode van functiescheiding in combinatie met regels die de gebruiksruimte per bedrijf beperken in relatie tot diens afstand tot woongebieden.

De invalshoeken kunnen overigens op verschillende manieren met elkaar verbonden worden. In het omgevingsplan kunnen nadere brongerichte bevoegdheden worden opgenomen. Denk daarbij aan omgevingsvergunningsplichten voor omgevingsplanactiviteiten, inclusief bijvoorbeeld beoordelingsregels naar aanleiding van een omgevingswaarde, of grondslagen om maatwerkvoorschriften te verlenen. In het omgevingsplan kunnen ook programma's met een programmatische aanpak worden aangewezen die bijvoorbeeld invloed hebben op de beoordeling van de toelating van activiteiten tot het gebied. Daarnaast is in dit besluit de doorwerking geregeld van gebiedsgerichte regels in het brongerichte spoor. Voor milieubelastende activiteiten is dat in artikel 8.9, derde lid, van dit besluit geregeld (zie volgende paragraaf).

Om op gebiedsniveau te waarborgen dat geen significante milieuverontreiniging plaatsvindt, kan de raad in het omgevingsplan de verdeling van gebruiksruimte over het plangebied vastleggen. Wanneer er daarna een initiatiefnemer komt die een nieuwe vergunningplichtige milieubelastende activiteit wil starten zal de aanvraag in eerste instantie op basis van regels uit de brongerichte invalshoek beoordeeld worden. Het bevoegd gezag voor de milieubelastende activiteit moet onder andere nagaan of er geen significante milieuverontreiniging zou worden veroorzaakt door de aangevraagde activiteit (zie artikel 8.9, eerste lid, onder e, van dit besluit). Dat kan de werkwijze van ‘wie het eerst komt, die het eerst maalt’ tot gevolg hebben, terwijl de raad nu juist het gebiedsgerichte spoor heeft gebruikt om een evenwichtige verdeling te realiseren. Het bevoegd gezag voor de milieubelastende activiteit kan de samenhang tussen de brongerichte en gebiedsgerichte invalshoek goed beoordelen door middel van de relatie die in afdeling 8.5 van dit besluit gelegd wordt tussen de beoordeling van de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit en de regels van het omgevingsplan. In artikel 8.9, derde lid, is bepaald dat bij de beoordeling of er sprake is van significante milieuverontreiniging rekening gehouden wordt met de regels die gesteld zijn in het omgevingsplan, de omgevingsverordening of omgevingsvergunningen voor de afwijkactiviteit. Op die manier wordt gewaarborgd dat de gebiedsgerichte regels voor de evenwichtige verdeling van gebruiksruimte doorwerken in het brongerichte spoor. De betekenis van deze bepaling wordt nader toegelicht in de sectie ‘Significante milieuverontreiniging’ in paragraaf 11.6.1.3 van deze nota en in de toelichting op genoemd artikel.

Wanneer de regels van het omgevingsplan vanwege de verdeling van gebruiksruimte in een concreet geval niet goed blijken uit te pakken, kan voor die specifieke situatie een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit worden verleend. Dat vereist dan wel een beoordeling of er nog sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Desgewenst kan dat via één aanvraag verlopen.

Dit besluit bevat in afdeling 5.1 instructieregels voor besluitvorming over de regels met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties in het omgevingsplan. Deze zijn er onder meer op gericht dat gemeenten in hun omgevingsplan ten minste een adequate bescherming van woningen en andere gevoelige of kwetsbare gebouwen of locaties bewerkstelligen wat betreft geur, geluid, externe veiligheid en trillingen. Volgens de instructieregels van dit besluit moet het omgevingsplan erin voorzien dat de belasting van geluid, geur en trillingen op daarvoor gevoelige gebouwen aanvaardbaar is. In dit besluit wordt hiertoe voorzien in een standaardregeling voor immissienormen, waar gemeenten in hun omgevingsplan bij kunnen aansluiten. Het staat hen echter, binnen de grenzen van dit besluit, vrij desgewenst andere niveaus van die immissienormen vast te stellen of andere soorten regels vast te stellen als de lokale situatie daarvoor aanleiding geeft en als dat voor de realisatie van de maatschappelijke doelen van de wet nodig is. In dit besluit is wel de instructieregel opgenomen dat het aanvaardbaar niveau van geur, geluid en trillingen gewaarborgd moet zijn. De keuze voor afwijkende regels vereist bovendien een deugdelijke belangenafweging (zie paragraaf 8.1.3 van deze toelichting). Op deze manier is een gebiedsgerichte verdeling van gebruiksruimte mogelijk op basis van decentrale afwegingsruimte, zonder het verlies van houvast omdat er regels zijn voor standaardsituaties. In het bijzonder bij geur en geluid door activiteiten op een bedrijventerrein kan daarbij gebruik worden gemaakt van de staalkaarten voor het omgevingsplan. Op basis van die staalkaarten kan een andere plaats worden vastgesteld waar de normen gelden, namelijk op een bepaalde afstand van het bedrijf. Via die norm wordt de gebruiksruimte per activiteit afgebakend om negatieve cumulatieve gevolgen te voorkomen zonder dat er sprake is van een ingewikkelde methode van verrekening tussen de bedrijven op het terrein.

Het vraagstuk van de verdeling van gebruiksruimte houdt in veel situaties niet op bij een gemeentegrens. Denk bijvoorbeeld aan de woningbouwplannen bij de gemeentegrens, terwijl er net over de grens een bedrijventerrein is gevestigd. Of aan de situatie waar er in de ene gemeente een kwetsbaar natuurgebied ligt, terwijl er aan de andere kant van de gemeentegrens een goedlopend bedrijf graag wil uitbreiden. Het is van belang te benadrukken dat gemeenten geen regels kunnen stellen aan burgers of bedrijven in een andere gemeente. Dit volgt rechtstreeks uit het territorialiteitsbeginsel. Maar er kan wel sprake zijn van de gevolgen van besluiten in de ene gemeente op de beschikbare gebruiksruimte in een buurgemeente. Gemeenten dienen ook gevolgen van besluiten die optreden buiten hun grondgebied mee te nemen. In dit soort situaties doet zich een afstemmingsvraag voor in verhouding tot de mogelijkheid om gebruiksruimte te verdelen. De Omgevingswet biedt de betrokken bestuursorganen voldoende mogelijkheden om hiermee adequaat om te gaan. Specifiek voor situaties met een gemeentegrensoverschrijdend karakter is in artikel 2.2, eerste lid, van de wet bepaald dat de betrokken bestuursorganen rekening houden met elkaars taken en bevoegdheden en zo nodig met elkaar afstemmen. Regionale uitvoeringsdiensten en andere gemeentelijke samenwerkingsverbanden spelen daarbij een verbindende rol. Daarnaast kunnen gemeenten een intergemeentelijke omgevingsvisie vaststellen en kunnen ze hun omgevingsplannen gecoördineerd vaststellen, eventueel met een gezamenlijke omgevingswaarde. Ook kunnen de betrokken bestuursorganen door middel van een bestuursovereenkomst samenwerkingsafspraken maken. Het is niet uitgesloten dat de afstemming tussen bestuursorganen niet slaagt, als gevolg van verschillen van inzicht over de te maken keuzes op het terrein van de fysieke leefomgeving. Vertrouwen tussen bestuursorganen is een belangrijk uitgangspunt van de stelselherziening. Toch kan onder de Omgevingswet een buurgemeente in beroep gaan bij vaststelling van een omgevingsplan van een nabuurgemeente.

Van oudsher vervullen provincies een coördinerende rol in situaties waar de verdeling van de gebruiksruimte in een gebied bovenlokale aandacht vraagt. Provincies dragen op het bovengemeentelijke en (inter-)regionale niveau een verbindende en regisserende verantwoordelijkheid voor de fysieke leefomgeving, rekening houdend met de primaire verantwoordelijkheid van (samenwerkende) gemeenten. In het Bestuursakkoord 2011–2015 is dit als volgt verwoord: ‘De provincies spelen op het gebied van hun kerntaken, met inachtneming van de taken van (samenwerkende) gemeenten, op het (inter-)regionale niveau een sectoroverstijgende en verbindende rol. De provincie fungeert als gebiedsregisseur door het ontwikkelen van integrale ontwikkelingsvisies, het uitruilen van belangen en het bewaken en bevorderen van complementariteit tussen steden en tussen regio's binnen de provincie’. In de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte is dit verhelderd met de volgende passage: ‘Bij de gemeenten ligt de taak om te komen tot een (boven)lokale afstemming van woningbouw-programmering, binnen de door de provincie gestelde kaders voor verstedelijking, en uitvoering van de woningbouwprogramma's.’ Onder Omgevingswet is deze taak verwoord in artikel 2.18, eerste lid, en wordt gebiedsgerichte coördinatie genoemd. Deze taak sluit ook aan bij de verplichting op grond van artikel 174 van de Provinciewet om bemiddelend op te treden bij intergemeentelijke geschillen. Waar samenwerking tussen gemeenten of het voorkomen van afwenteling uitblijft, stimuleren provincies actief dat de samenwerking alsnog tot stand komt. Provincies kunnen ook hun taak ook uitoefenen zonder dat er sprake is van een geschil. Gemeenten en provincie er gezamenlijk voor kiezen dat een provincie een grotere regierol krijgt bij de verdeling van de gebruiksruimte.

De manier waarop en de intensiteit waarmee provincies hun taak om gebiedsgericht te coördineren invullen kan variëren. Het vooraf bieden van richting in een provinciale omgevingsvisie is een eerste vorm. Ambtelijk en bestuurlijk overleg met inliggende gemeenten, al dan niet op verzoek van de gemeente, is een veel gebruikte tweede vorm. Wanneer er sprake is van een provinciaal belang dat niet doelmatig of doeltreffend door een gemeente (of waterschap) behartigd kan worden, kunnen provincies ook voor een meer sturende rol kiezen. Daarbij kan de provincie onder meer gebruikmaken van de bevoegdheid instructieregels te stellen of instructies te geven. Provincies kunnen ook rechtstreeks bindende regels in hun omgevingsverordening opnemen, maar dat heeft ook gelet op de kenbaarheid voor burgers niet de voorkeur.

Of een bepaald onderwerp als een provinciaal belang kan worden aangemerkt is afhankelijk van de lokale en bestuurlijke context op een bepaald moment. Dit betekent dat wat als provinciaal belang wordt aangemerkt naar tijd en plaats uiteen kan lopen. De regering heeft er niet voor gekozen om dit nader in te kaderen maar een zelfstandige beleidsruimte te laten aan de provincies bij het bepalen van de belangen die zij behartigen.7. De toets aan artikel 2.3 van de wet moet dan wel plaatsvinden en de inzet van de bevoegdheden moet gemotiveerd worden. Op zichzelf kunnen gevolgen voor de fysieke leefomgeving die gemeenteoverstijgend zijn van provinciaal belang zijn, maar als de problematiek door één of meerdere gemeenten gezamenlijk doelmatig of doeltreffend kan worden behartigd, is in beginsel geen rol voor de provincie weggelegd.8. Wanneer gemeenten er samen niet uitkomen en er overigens geen gevolgen voor provinciale bevoegdheden en taken zijn, kan de provincie een coördinerende rol op zich nemen om actief te sturen op de verdeling van gebruiksruimte in het gebied. Het gebruik of de vorm van de bevoegdheid mag ook niet verder gaan dan gelet op het doel noodzakelijk is (proportionaliteit). Meer dan onder de voormalige wetgeving het geval was, noopt dit daarom tot een weloverwogen inzet van deze provinciale bevoegdheden richting gemeenten.9. Dit betekent in het geval van een vraagstuk rond de verdeling van gebruiksruimte dat de enkele bevoegdheid voor de vergunningverlening van bijvoorbeeld een Seveso-activiteit op een bedrijventerrein niet automatisch hoeft te betekenen dat een provincie bevoegd is om de regierol in verband met verdeling van de totale gebruiksruimte op zich te nemen. Immers, de toedeling van bevoegd gezag aan een provincie kan vanwege doelmatigheids- en doeltreffendheidsoverwegingen plaatsvinden, zonder dat er altijd sprake is van een provinciaal gebiedsgericht belang.10. Bovendien maakt het enkele feit dat een belang aan de orde is dat gemeentegrensoverschrijdend is, nog niet dat er sprake is van een provinciaal belang dat de uitoefening van taken of bevoegdheden door de provincie rechtvaardigt.11. De beperking van de decentrale beslissingsbevoegdheid moet in redelijke verhouding staan tot het belang van de provincie. Tot slot moet, vooral in verband met de proportionaliteitstoets, in ogenschouw worden genomen dat belangen niet exclusief door één bestuursorgaan hoeven te worden behartigd, maar dat organen complementair aan elkaar kunnen optreden.12.

In situaties waarbij gedeputeerde staten bevoegd gezag zijn voor het verlenen van een omgevingsvergunning, is de hoofdregel dat de gemeente bevoegd gezag blijft voor het verlenen van een vergunning voor een afwijkactiviteit als deze nodig is. Wanneer er sprake is van magneetactiviteiten, waaronder complexe bedrijven, is in het Omgevingsbesluit bepaald dat gedeputeerde staten ook bevoegd gezag zijn voor het verlenen van de vergunning voor de afwijkactiviteit. In bijna alle gevallen heeft de gemeente in deze situatie advies met instemming, waardoor de omgevingsvergunning alleen verleend kan worden met instemming van het college van burgemeester en wethouders. Er geldt alleen een inperking van het instemmingsrecht met betrekking tot afwijkactiviteiten voor complexe bedrijven, wanneer deze activiteiten verband houden met de integrale beoordeling voor het voorkomen en beperken van milieuverontreiniging door die bedrijven. Zie voor een nadere toelichting de paragrafen 4.3.3 over magneetactiviteiten, 4.3.4 over complexe bedrijven en 4.3.7 over betrokkenheid van andere bestuursorganen in de nota van toelichting bij het Omgevingsbesluit.

Voor de volledigheid wordt daarnaast nog gewezen op het generiek toezichtsinstrumentarium uit de Gemeentewet en de bevoegdheid van de provincie om een onderdeel van een omgevingsplan geen deel uit te laten maken van het omgevingsplan (artikel 16.21 van de Omgevingswet). Voor een toelichting op deze instrumenten wordt verwezen naar de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel voor de Omgevingswet.11.