Rb. Midden-Nederland, 14-10-2022, nr. UTR 22/464

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 22/464

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 oktober 2022 in de zaak tussen

(gemachtigden: mr. M.J.M.G. van Gerwen en mr. C.M. van de Corput),

en

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente De Ronde Venen, verweerder (gemachtigde: mr. P.M.L. van der Schot-Schröder).

1. In 2012 heeft eiseres een perceel, de ‘ [naam perceel] ’ gekocht van [bedrijf 1] . Op dit stuk grond loopt een pad. Het pad betreft een gedeelte van de [locatie 1] , waarover in het verleden een treinspoor liep. Op het terrein staat ook het voormalig stationsgebouw van [plaats 1] . In 2006 is een brug over de [locatie 7] aangelegd, waardoor er een verbinding ontstond tussen twee woonwijken. In 2017 en 2019 heeft de gemeente De Ronde Venen verharding aangebracht op het pad.

2. In 2020 heeft eiseres met een hekwerk het pad afgesloten vanwege werkzaamheden op het terrein daarnaast. Vervolgens is een geschil ontstaan tussen partijen over de vraag of het pad een openbare weg is.

3. Eiseres is van mening dat het pad geen openbare weg is en dat zij het pad daarom mag afsluiten.

4. Verweerder is van mening dat het pad een openbare weg is en dat eiseres (ondanks het feit dat zij eigenaar is van het perceel waarop het pad ligt) het pad dus niet mag afsluiten. Verder is verweerder van mening dat eiseres het pad moet herstellen, omdat het pad door de werkzaamheden die eiseres op het naastgelegen perceel heeft uitgevoerd is beschadigd.

5. Door het plaatsen van hekwerken op het voetpad en het beschadigen van de verharding heeft eiseres volgens verweerder artikel 3.1.1. en 3.1.2. van de Verordening Fysieke Leefomgeving De Ronde Venen (VFL) ten aanzien van het gebruik en het beschadigen/veranderen van een openbare weg, overtreden.

6. Dit heeft ertoe geleid dat verweerder op 1 juli 2021 twee lasten onder dwangsom heeft opgelegd aan eiseres. Op grond van deze lasten onder dwangsom moet eiseres de geplaatste hekwerken verwijderen en het voetpad terugbrengen in de oorspronkelijke staat. Verweerder heeft eiseres daarvoor tot 16 juli 2021 de tijd gegeven en als eiseres dat niet heeft gedaan, dan verbeurt zij per overtreding een dwangsom van € 2.500,- ineens.

7. Met het bestreden besluit van 14 december 2021 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij dat besluit gebleven.

8. Eiseres heeft beroep ingesteld en verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De rechtbank heeft het beroep op 1 september 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [A] namens eiseres, de gemachtigden van eiseres en de gemachtigde van verweerder. Namens verweerder was ook aanwezig [B] .

9. Op 28 september 2022 heeft de civiele rechter van deze rechtbank vonnis gewezen in een zaak tussen eiseres en verweerder.1.De civiele rechter heeft in dat vonnis voor recht verklaard dat het pad geen openbare weg is in de zin van artikel 4, eerste lid, van de Wegenwet.

Is het pad een weg?

10. Verweerder kan alleen handhavend optreden tegen de afsluiting van het pad en de beschadiging van de verharding, als dat pad een openbare weg is.2.Om de vraag te beantwoorden of verweerder de beide lasten onder dwangsom mocht opleggen, moet de rechtbank daarom eerst beoordelen of het pad een ‘weg’ is in de zin van de Wegenwet. Als dat inderdaad zo is, dan moet de rechtbank beoordelen of de weg ook openbaar is.

11. Eiseres voert aan dat het pad geen weg is in de zin van de Wegenwet, omdat het geen algemene verkeersfunctie heeft. De feitelijke omstandigheden wijzen uit dat het pad geen functie vervult ten behoeve van de afwikkeling van het openbare verkeer en daarmee dus geen grote onbepaalde publieksgroep dient. Dat het pad toegankelijk was doet daar niet aan af. Bepalend is of de toegang tot het pad het openbaar verkeer dient en dat is niet zo. Het wordt enkel gebruikt door mensen die hun hond uitlaten en door hangjongeren. Er is dus enkel bestemmingsverkeer en het pad wordt niet als wandelroute gebruikt.

12. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het pad een weg is in de zin van de Wegenwet, omdat het sinds de opening van de brug in 2006 veelvuldig wordt gebruikt door omwonenden. Verder heeft het pad een belangrijke recreatieve functie omdat het onderdeel is van een doorlopende wandelroute.

13. De rechtbank is van oordeel dat het pad een weg is in de zin van de Wegenwet. Zij is als volgt tot dit oordeel gekomen. De Wegenwet heeft betrekking op verkeersbanen die een functie vervullen ten behoeve van het afwikkelen van het openbare verkeer en die derhalve naar hun aard of functie een grote, onbepaalde publieksgroep dienen.3.Dat openbare verkeer kan ook bestaan uit voetgangers.4.

14. Uit de kaart die tijdens de zitting is overgelegd en besproken, blijkt dat het pad de [locatie 2] en de [locatie 3] sinds de aanleg van de brug over de [locatie 7] in 2006 in een rechte lijn met elkaar verbindt. De foto’s in het dossier tonen verder geen beeld van een pad dat slecht begaanbaar is voor voetgangers. Verweerder heeft bovendien aannemelijk gemaakt dat het pad onderdeel uitmaakt van een wandelroute. Het artikel van 25 juli 2006 met als titel “Idyllisch wandelen in [plaats 2] en [plaats 1] ” van haarlemmermeerspoor.nl wijst daar op. In het artikel staat: “Na de spoorlijn volgt het eerste bruggetje dat [plaats 2] met [plaats 1] verbindt. Een smalle weg leidt naar het voormalige [naam perceel] dat er nog als vanouds uitziet. De route gaat vervolgens over in [locatie 3] en [locatie 4] .” Verderop in het artikel staat: “De route [locatie 1] [plaats 2] - [plaats 1] is geen wandelroute pur sang. Het heeft eigenlijk meer weg van een fietsroute. Grote delen gaan over de gewone weg en over fietspaden. Het pad over de voormalige [locatie 1] en het gedeelte door het weiland bij de gagelweg vormen hier een uitzondering op.”

15. De rechtbank leidt daarnaast uit verschillende stukken af dat in de praktijk ook gebruik wordt gemaakt van het pad. In een e-mail van 28 februari 2017 schrijft [C] aan de gemeente De Ronde Venen dat het wandelpad wanordelijk en vervuild is. Zij schrijft: “Daarbij lopen hier veel Vinkeveners met hun honden en spelen hier kinderen.” Verder volgt uit een artikel uit “De Nieuwe Meerbode” over de wandelroute op de [locatie 1] (Van [plaats 2] tot [plaats 3] ): “De wandelroute wordt druk bezocht, de mensen komen van heinde en verre. Ik maak ook zelf vaak gebruik van de wandelroute..”

16. Ook twee brieven van [bedrijf 1] aan Te Voet Noord Holland wijzen erop dat het pad door voetgangers werd gebruikt. In de brief van 10 januari 2003 staat: “Wij kunnen u meedelen dat wij toestemming kunnen verlenen voor het recreatief medegebruik voor wandelaars van de oude [locatie 1] tussen [plaats 2] en [locatie 5].” En in de brief van 3 september 2003 staat: “In principe hebben wij geen bezwaar tegen het plaatsen van de drie bruggen. Wel dient voorkomen te worden dat andere gebruikers, dan voetgangers van de bruggen gebruik gaan maken. Wij gaan ervan uit dat u hiertoe gepaste maatregelen zult treffen. Mocht onverhoopt toch blijken dat er door de aanleg van de bruggen overlast ontstaat op onze terreinen, dan zijn wij genoodzaakt om het recreatief gebruik van onze terreinen op te zeggen.”

17. Verder bevat het dossier een brief van [bedrijf 3] van 24 mei 2011 aan Gemeente De Ronde Venen, waarin [bedrijf 3] en [eiseres] hun plannen uiteenzetten met betrekking tot de invulling van de locatie [adres] en omgeving te [plaats 1] . Aan de [adres] ligt het voormalig stationsgebouw van [plaats 1] en het pad waar het in deze kwestie om gaat loopt daar langs. In de brief staat: “Indeling openbare ruimte, waaronder begrepen behoud fietspad op het perceel, verbetering van de ontsluiting ten behoeve van bewoners en het bedrijventerrein.”

18. De rechtbank komt op grond van deze stukken tot de conclusie dat aannemelijk is dat het pad onderdeel uitmaakt van een wandelroute en dat in de praktijk ook gebruik werd en wordt gemaakt van het pad, in ieder geval door voetgangers. Dat het pad niet dient als ontsluiting voor woningen (behalve voor één woonboot), maakt niet dat het pad geen weg is.

Is het pad een openbare weg?

19. Omdat het pad een weg is, komt de rechtbank toe aan de vraag of het ook een openbare weg is in de zin van artikel 4, eerste lid, van de Wegenwet. Degene die zich op de openbaarheid van een weg beroep, in dit geval verweerder, moet die openbaarheid aannemelijk maken.5.

20. Artikel 4, eerste lid, van de Wegenwet bepaalt dat een weg openbaar is wanneer:

(I) de weg, na het tijdstip van dertig jaren vóór het in werking treden van deze wet, gedurende dertig achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest,

(II) de weg, na het tijdstip van tien jaren vóór het in werking treden van deze wet, gedurende tien achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest en ook gedurende die tijd is onderhouden door het Rijk, een provincie, een gemeente of een waterschap, of

(III) wanneer de rechthebbende daaraan de bestemming van openbare weg heeft gegeven. Deze bestemming kan alleen worden gegeven met medewerking van de raad van de gemeente, waarin de weg ligt.6.

21. Eiser voert hierover aan dat het pad geen ‘openbare’ weg is. In de eerste plaats is artikel 4 Wegenwet niet van toepassing op wegen, die slechts toegankelijk zijn omdat de eigenaar het publiek gedoogt. Het pad was slechts toegankelijk voor de omwonenden, omdat eiseres dat gedoogde. Voor zover artikel 4 van de Wegenwet wel van toepassing is op dit pad, dan is het pad niet openbaar omdat de gemeente niet gedurende tien jaar het pad heeft onderhouden. Uit de door verweerder overgelegde foto’s en de stukken van [D] valt dat niet op te maken. Het pad werd zeker sinds de aankoop in 2012 door eiseres onderhouden. Het pad is door de gemeente verhard in 2017 en 2019, maar eiseres was het er niet mee eens dat de gemeente dat deed en heeft hiertegen ook geprotesteerd. Ook is geen sprake van het zijn van een openbare weg doordat de rechthebbende de weg zelf in de openbaarheid heeft gebracht. De vorige eigenaar ( [bedrijf 1] ) heeft dat niet gedaan. Dit blijkt nergens uit. Uit de door verweerder met [bedrijf 1] gemaakte afspraken over het pad, blijkt juist het tegendeel.

22. Verweerder stelt zich hierover op het standpunt dat is voldaan aan artikel 4, eerste lid, onder II en III. Sinds 2006 is het pad steeds openbaar toegankelijk geweest en onderhouden door de gemeente. Sinds het aanbrengen van de nieuwe brug in 2006 heeft de gemeente het pad gedurende meer dan tien jaar onderhouden. Dat blijkt uit foto’s uit 2007, 2011, 2017 en 2019 en een factuur van [D] . In 2017 heeft de gemeente nieuwe verharding aangebracht en die verharding is in 2019 vernieuwd. Verder verwijst verweerder naar een raadsbesluit van 27 oktober 2005, waaruit volgt dat de gemeente het onderhoud van het pad op zich zal nemen.

23. Daarnaast stelt verweerder zich op het standpunt dat de rechthebbende de bestemming openbare weg aan het pad heeft gegeven. Dit is gebeurd doordat [bedrijf 1] in 2003 toestemming heeft gegeven voor het gebruik van het pad. In 2005 heeft [bedrijf 1] ook toestemming gegeven voor gebruik door fietsers. De gemeente heeft daaraan meegewerkt. Het raadsbesluit van 27 oktober 2005 omvat de instemming van de raad met het openbaar verklaren van het pad. Eiseres wist hiervan, op de verkooptekening is het pad aangegeven en het bedrijf van eiseres is direct naast het perceel gevestigd.

24. Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat eiseres zich niet kan verzetten tegen de openbaarheid van het pad, omdat zij de openbaarheid heeft aanvaard in de akte van levering toen zij het terrein kocht van [bedrijf 1] . Dat eiseres de openbaarheid van het pad heeft aanvaard, volgt ook uit een e-mail van 23 mei 2017 van eiseres aan [E] , medewerker van de gemeente.

25. De rechtbank is van oordeel dat artikel 4 van de Wegenwet ook kan worden toegepast op wegen die slechts toegankelijk zijn omdat de eigenaar, zoals eiseres heeft gedaan, het publiek gedoogt. Ook dan kan zijn voldaan aan de daarin gestelde criteria. Verweerder heeft niet aannemelijk gemaakt dat het pad gedurende tien jaar door de gemeente (of het rijk, een provincie of een waterschap) is onderhouden. De rechtbank legt daaraan het volgende ten grondslag.

26. Partijen zijn het er niet over eens of het pad al in 2006 is verhard. De overgelegde foto’s geven daarover onvoldoende duidelijkheid en er zijn ook geen stukken aan de hand waarvan kan worden vastgesteld dat dit in 2006 in opdracht van verweerder is gedaan. Uit het stuk van [D] , dat op verzoek van verweerder is opgesteld, blijkt namelijk niet dat het pad dat in 2006 is aangelegd ook verhard was. In het stuk staat slechts dat in 2006 het wandelpand is aangelegd en dat daarvoor puingranulaat en lava op locatie zijn geleverd. Het stuk vermeldt bovendien geen datum en is omdat de originele facturen niet meer aanwezig waren, achteraf (16 jaar later) opgesteld, zodat daaraan niet de waarde gehecht kan worden die verweerder eraan geeft. Bovendien betwist eiseres dat het pad vóór 2017 verhard was en schrijft [F] (directeur [bedrijf 2] , het voormalig stationsgebouw [plaats 1] , waar hij sinds 2015 werkzaam is) in een WhatsApp bericht dat het pad achter het [bedrijf 2] voordat in 2017 de verharding werd aangebracht “zeer smal, hobbelig knobbelig” (en dus niet verhard) was. Van onderhoud door de gemeente (of het rijk, een provincie of een waterschap) in de periode na 2006 is niet gebleken.

27. Dat de gemeente De Ronde Venen in 2017 en 2019 verharding heeft aangebracht is tussen partijen niet in geschil. Dit kan echter niet tot gevolg hebben dat het pad openbaar is geworden, omdat eiseres geen toestemming heeft gegeven voor deze werkzaamheden en daartegen heeft geprotesteerd.

28. Na het aanbrengen van de verharding in 2017 heeft [A] op 23 mei 2017 een mail gestuurd aan [E] (werkzaam bij de gemeente De Ronde Venen), waarin hij schrijft; “De gemeente heeft zonder vooroverleg of toestemming zomaar het aanwezig wandelpad op onze grond opgeknapt.”. [E] antwoordt daarop: “Ik betreur het dat er zonder overleg of afspraak een wandelpad is opgeknapt op uw terrein. Dat moet een vergissing zijn geweest.” En: “Maar nogmaals omdat het jullie eigendom en het ook onder jullie beheer valt, hebben jullie het laatste woord.”

29. Na de werkzaamheden in 2019 heeft [A] op 2 september 2019 een e-mail gestuurd aan [G] (werkzaam bij de gemeente De Ronde Venen), waarin hij schrijft: “Ik heb uw naam van de receptioniste ontvangen als aanspreekpunt, opdrachtgever voor de werkzaamheden die zaterdag 30 augustus zijn uitgevoerd aan [locatie 6] te [plaats 1] . (…)Dit is nu de zoveelste keer dat de gemeente acties neemt op grond van een ander. (…) Als gevolg van uw handelen is een nieuwe racebaan ontstaan met een aantrekkende werking voor allerhande ongewilde en ongewenste en ongeoorloofde verkeersbewegingen. (…) Voorts verzoeken wij u aan te geven:

30. Ook uit het raadsbesluit van 27 oktober 2005 valt niet op te maken dat het pad door de gemeente is onderhouden. Het raadsvoorstel zie op het beschikbaar stellen van een krediet voor de realisatie van de wandelroute [locatie 1] . In het voorstel staat weliswaar dat de gemeente het voornemen heeft om de verantwoordelijkheid voor het beheer en onderhoud van de wandelroute op zich te nemen en het pad op te nemen in de onderhoudsschema’s, maar niet gebleken is dat dat ook is gebeurd. Ook volgt uit het raadsbesluit dat nog nadere afspraken moeten worden gemaakt met [bedrijf 1] , zodat de daarin opgenomen uitgangspunten niet als definitieve afspraken kunnen worden gezien.

31. Verweerder heeft verder geen onderhoudsschema’s of andere stukken overgelegd waaruit blijkt dat onderhoud is uitgevoerd aan het pad. De stelling van verweerder dat het pad weinig onderhoud nodig had, is onvoldoende om tot het oordeel te komen dat het pad openbaar is geworden. De stelling van verweerder dat de ANWB bebording heeft aangebracht en dat een prullenbak is geplaatst leidt ook niet tot een ander oordeel. Verweerder heeft niet aannemelijk gemaakt dat daadwerkelijk bebording is aangebracht en de plaatsing van een enkele prullenbak aan het begin van het pad is onvoldoende om tot de conclusie te komen dat het pad door de gemeente is onderhouden.

32. De rechtbank is verder van oordeel dat verweerder ook niet aannemelijk heeft gemaakt dat de rechthebbende (destijds [bedrijf 1] ) daaraan de bestemming van openbare weg heeft gegeven. Hoewel het geven van een openbare bestemming aan een weg vormvrij is, moet wel onmiskenbaar duidelijk zijn dat het de bedoeling van de rechthebbende is om de bestemming van openbare weg aan het pad te geven.7.Uit de brief van [bedrijf 1] van 10 januari 2003, waaruit hiervoor ook is geciteerd, volgt dat [bedrijf 1] toestemming heeft gegeven voor het gebruik van het pad door wandelaars, maar daaruit volgt niet dat [bedrijf 1] ook de bestemming openbare weg daaraan heeft gegeven. Gebruik door wandelaars maakt een weg namelijk niet noodzakelijkerwijs openbaar. Uit het raadsbesluit van 27 oktober 2005 volgt ook niet dat [bedrijf 1] de bestemming openbare weg aan het pad heeft gegeven, omdat uit dit raadsbesluit volgt dat het overleg met [bedrijf 1] nog moet worden voortgezet, dat [bedrijf 1] als voorwaarde stelt dat het niet in de weg mag staan aan de toekomstige ontwikkeling van het gebied en omdat de toestemming van [bedrijf 1] voorwaardelijk was. Uit het raadsbesluit volgt daarom niet onmiskenbaar dat het de bedoeling van [bedrijf 1] was om het pad in de openbaarheid te brengen.

33. De rechtbank is tot slot van oordeel dat verweerder zich niet terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiseres heeft aanvaard dat het pad een openbare weg is en zich daarom niet kan verzetten tegen de openbaarheid. Dit volgt niet uit de akte van levering van het terrein. In die akte staat het volgende vermeld:

“De levering (feitelijke levering) van het Verkochte vindt heden plaats, in de feitelijke staat waarin het Verkochte zich heden bevindt, vrij van huurovereenkomst(en), gebruiksovereenkomst(en) en pachtovereenkomst(en). Een en ander behoudens het aan partijen genoegzaam bekende en door Koper aanvaarde (gedeeltelijke) gebruik als (openbare) weg en parkeerplaatsen, zoals (onder meer) is vastgelegd in een met de gemeente Ronde Venen gesloten huurovereenkomst ter zake van een perceel grond ter grootte van circa eenduizend eenhonderd vijfentwintig vierkante meter, gelegen langs de weg ter hoogte van het op het Verkochte gelegen stationsgebouw.”

Uit deze tekst kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden afgeleid dat door eiseres is aanvaard dat het pad openbaar is. De huurovereenkomst waar naar verwezen wordt, ziet namelijk niet op het pad, maar op een ander deel van het terrein. Verweerder heeft niet aannemelijk gemaakt dat de woorden ‘onder meer’ mede verwijzen naar het pad.

34. Dat eiseres heeft aanvaard dat het pad een openbare weg is, volgt evenmin uit de e-mail van eiser van 23 mei 2017 waar verweerder naar verwijst. In die e-mail schrijft [A] : “Wij zouden niets liever doen dan het gehele terrein uit de openbaarheid halen, realiseert u zich dat dan het gehele wandelpad vanaf de [locatie 7] niet meer te gebruiken is.”.

Uit deze zin kan niet worden afgeleid dat eiseres aanvaardt dat het pad een openbare weg is. Bovendien lijkt de zin een reactie op de e-mail van [B] (medewerker van gemeente De Ronde Venen) van 11 mei 2017, waarin hij schrijft dat één van de twee opties is dat eiseres het terrein uit de openbaarheid haalt door het af te sluiten. Aan de zin komt dus niet de betekenis toe die verweerder daaraan geeft.

35. Verweerder heeft niet aannemelijk gemaakt dat het pad een openbare weg is. Verweerder is daarom ten onrechte tot handhaving wegens overtreding van artikel 3.1.1. en 3.1.2. van de VFL overgegaan en heeft de lasten onder dwangsom ten onrechte opgelegd. De rechtbank komt daarom niet toe aan de bespreking van de overige beroepsgronden. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit moet worden vernietigd. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien door het bezwaar tegen het primaire besluit gegrond te verklaren, het primaire besluit te herroepen en te bepalen dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Dat betekent dat de lasten onder dwangsom van de baan zijn.

36. Omdat het beroep gegrond is, krijgen eisers een vergoeding voor de proceskosten die zij hebben gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde in de bezwaarfase levert 2 punten op (één punt voor het indienen van een bezwaarschrift en één punt voor het bijwonen van de hoorzitting) met een waarde per punt van € 541,- bij een wegingsfactor 1. De bijstand van een gemachtigde in de beroepsfase levert ook 2 punten op (één punt voor het indienen van het beroepschrift en één punt voor het bijwonen van de zitting) met een waarde per punt van € 759,- bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt een bedrag van € 2.600,-. Verder moet verweerder aan eisers het betaalde griffierecht vergoeden.

De rechtbank:

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. Lange, rechter, in aanwezigheid van mr. A.M. Slierendrecht, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 14 oktober 2022.

De rechter is verhinderd

de uitspraak te ondertekenen.

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.