CRvB, 15-08-2023, nr. 22/1444 AKW

De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht de besluiten om herziening en terugvordering van extra kinderbijslag over 2019 en de weigering van toekenning van extra kinderbijslag over 2020 en 2021 in stand heeft gelaten. Hij doet dat aan de hand van de argumenten die appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat de hoger beroepen niet slagen. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

De wettelijke regels en beleidsregels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

Is de weigering van kinderbijslag in strijd met de bedoeling van de wetgever?

In de eerste plaats is tussen partijen in geschil of de weigering van kinderbijslag aan appellant in strijd is met de bedoeling van de wetgever. Over de bedoeling van de wetgever en de manier waarop de wet wordt uitgelegd overweegt de Raad als volgt.

Het recht op een extra bedrag aan kinderbijslag voor partners is geregeld in artikel 7a, tweede lid, aanhef en onder b, van de AKW. In dat artikellid is, voor zover hier van belang, bepaald dat een verzekerde die over een kalenderjaar recht heeft gehad op dubbele kinderbijslag en een fiscale partner had, recht heeft op een extra bedrag aan kinderbijslag over dat kalenderjaar, mits de verzekerde, of diens partner, in dat kalenderjaar belastbare winst uit een of meer ondernemingen (...), belastbaar loon als bedoeld in artikel 3.80 van de Wet IB 2001 of belastbaar resultaat uit een of meer werkzaamheden (…) heeft genoten, dat niet meer is dan het bedrag, genoemd in artikel 8.14a, eerste lid, onderdeel a, van de Wet IB 2001.

Achtergrond van artikel 7a AKW; bedoeling extra kinderbijslag

Artikel 7a van de AKW is, met de invoering van de Wet hervorming kindregelingen, op 1 januari 2015 in werking getreden. Bij deze gelegenheid is de Regeling tegemoetkoming ouders van thuiswonende gehandicapte kinderen (TOG) in de AKW geïntegreerd.3.Ook is daarin de aanvullende tegemoetkoming, het zogenaamde TOG-kopje, geïntegreerd.4.Voor de uitleg van artikel 7a van de AKW is daarom mede van belang tegen welke achtergrond het TOG-kopje destijds is ontstaan.

Het TOG-kopje was voorheen opgenomen in artikel 5a van de TOG. De achtergrond van de invoering van het TOG-kopje was dat de regelgever een extra financiële ondersteuning heeft willen invoeren voor alleenverdienershuishoudens die de zorg hebben voor chronisch zieke of gehandicapte kinderen.5.De reden voor de ondersteuning was dat alleenverdienershuishoudens, als gevolg van fiscale maatregelen om de arbeidsparticipatie en de economische zelfstandigheid van vrouwen te vergroten, in besteedbaar inkomen achterbleven bij tweeverdienershuishoudens met de zorg voor een jong kind en alleenstaande ouders. Met name bestond binnen alleenverdienershuishoudens geen recht op de inkomensafhankelijke combinatiekorting, die gold voor de minstverdienende partner in een tweeverdienershuishouden, die echter wel een arbeidsinkomen had boven een zekere inkomensgrens6., en voor de alleenstaande ouder met een arbeidsinkomen boven die inkomensgrens. De regelgever wilde huishoudens met twee partners met de zorg voor een chronisch ziek of gehandicapt kind, waarin het inkomen van de minstverdienende partner niet meer bedroeg dan de inkomensgrens voor de inkomensafhankelijke combinatiekorting, compenseren omdat zij niet van de fiscale maatregelen konden profiteren. Bij de vaststelling van het drempelbedrag voor het TOG-kopje is aangesloten bij de inkomensgrens voor de inkomensafhankelijke combinatiekorting. Het aansluiten bij deze grens betekent dat de minstverdienende ouder wel enig inkomen kan hebben zonder de extra tegemoetkoming te verliezen.

Bij de invoering van artikel 7a van de AKW is (uiteindelijk) besloten de extra tegemoetkoming voor alleenverdieners zoals die was opgenomen in artikel 5a van de TOG, op te nemen in artikel 7a, tweede lid, van de AKW. Ook werd bij amendement besloten de tegemoetkoming uit te breiden naar alleenstaande ouders omdat zij de zorg voor het chronisch zieke of gehandicapte kind niet kunnen delen met een andere ouder.7.

Bijstandsuitkering geen belastbaar loon

Uit 4.3.3 blijkt dat de belastingmaatregel (met name de inkomensafhankelijke combinatiekorting) met het oog waarop destijds het TOG-kopje en inmiddels het extra bedrag aan kinderbijslag in het leven is geroepen, alleen geldt voor personen met een arbeidsinkomen. In geval van fiscale partners is voor het recht op de inkomensafhankelijke combinatiekorting vereist dat beide partners een arbeidsinkomen hebben van ten minste het in artikel 8.14a, aanhef en onder a, genoemde bedrag. De minstverdienende partner heeft dan recht op de inkomensafhankelijke combinatiekorting.

In zijn uitspraak van 28 juni 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:1234, heeft de Raad geoordeeld dat voor artikel 7a van de AKW alleen inkomen uit tegenwoordige arbeid van belang is. Met de term “belastbaar loon als bedoeld in artikel 3.80 van de Wet IB” in artikel 7a van de AKW wordt enkel gedoeld op loon als arbeidsinkomen. Er wordt niet gedoeld op aangewezen periodieke uitkeringen als genoemd in artikel 3.100 en volgende van de Wet IB 2001. Een bijstandsuitkering vormt dan ook geen belastbaar loon voor de toepassing van artikel 7a, tweede lid, aanhef en onder b, van de AKW.

Appellant en zijn partner hebben een bijstandsuitkering, die voor de toepassing van artikel 7a van de AKW, geen belastbaar loon vormt als bedoeld in artikel 3.80 van de Wet IB 2001.

Geen recht op extra kinderbijslag

Gelet op de hierboven geschetste bedoeling van de regelgever moet artikel 7a, tweede lid, aanhef en onder b, van de AKW zo worden geïnterpreteerd, dat een verzekerde met een partner recht heeft op een extra bedrag aan kinderbijslag als ten minste één van beiden een arbeidsinkomen heeft, terwijl een van beide partners geen arbeidsinkomen heeft of ten hoogste een arbeidsinkomen van het in artikel 8.14a, aanhef en onder a, genoemde bedrag. Aangezien appellant noch zijn partner in 2019, 2020 en 2021 een inkomen uit tegenwoordige arbeid had, maar een periodieke uitkering in de vorm van een bijstandsuitkering, hebben zij op grond van artikel 7a, tweede lid, aanhef en onder b, van de AKW geen recht op extra kinderbijslag over die jaren.

Geen niet door de wetgever verdisconteerde omstandigheden

De Raad volgt appellant niet in zijn stelling dat het in strijd is met de bedoeling van de wetgever om personen die uitsluitend een bijstandsuitkering ontvangen, niet in aanmerking te laten komen voor het extra bedrag aan kinderbijslag.

Appellant meent dat sprake is van niet verdisconteerde omstandigheden die zo bijzonder en uitzonderlijk zijn, dat strikte toepassing van artikel 7a, tweede lid, aanhef en onder b van de AKW, achterwege moet blijven. Appellant leeft van een bijstandsuitkering die niet veel hoger is dan het toegestane bedrag en heeft geen recht op een extra bedrag aan kinderbijslag. Daarentegen heeft een gezin dat een hoger gezamenlijk inkomen heeft dan op grond van de bijstandsnorm, waarbij de partner minder verdient dan het toegestane bedrag, wel recht op een extra bedrag aan kinderslag. Dit kan volgens appellant nooit de bedoeling van de wetgever zijn geweest, omdat de tegemoetkoming is bedoeld om financieel zwakkeren te ondersteunen, zodat ze niet in besteedbaar inkomen achterblijven bij tweeverdieners.

In eerdere uitspraken8.heeft de Raad geoordeeld dat van de hierboven omschreven keuze niet kan worden gezegd dat die zodanig onredelijk is dat (toen nog) de regelgever deze niet had mogen maken. Van de omstandigheid dat een gezin met een aanzienlijk hoger gezinsinkomen dan appellant en zijn partner wel in aanmerking kan komen voor de tegemoetkoming indien één van hen een inkomen onder de toetsingsgrens ontvangt, kan niet gezegd worden dat die niet is verdisconteerd in de keuze die de wetgever heeft gemaakt. Niet kan worden gezegd dat in het geval van appellant de toepassing van artikel 7a, tweede lid, aanhef en onder b, van de AKW tot onaanvaardbare gevolgen heeft geleid. In de situatie van appellant zijn geen, niet al eerder in de afweging door de regelgever betrokken, bijzondere omstandigheden en belangen aan de orde. De beroepsgrond dat de inkomenstoets genoemd in van artikel 7a, tweede lid, aanhef en onder b, van de AKW buiten toepassing zou moeten blijven, slaagt dus niet.

Artikel 3 IVRK niet geschonden

Appellant heeft zich beroepen op artikel 3 van het Internationaal Verdrag inzake de rechten van het kind (IVRK).

De Raad is van oordeel dat uit deze bepaling niet volgt dat appellant recht heeft op kinderbijslag. In dat kader verwijst de Raad allereerst naar zijn uitspraak van 12 maart 2020.9.Daarin is – voor zover relevant – overwogen dat onder meer de artikelen 3 en 27 van het IVRK niet meebrengen dat aan ouders die niet voldoen aan de voorwaarden voor kinderbijslag volgens de nationale wetgeving, de aanspraak op kinderbijslag niet zou mogen worden onthouden. Wel kan uit het IVRK worden afgeleid dat de staten het respect voor de ontwikkeling van het kind moeten waarborgen en dat bij alle maatregelen betreffende kinderen de belangen van het desbetreffende kind moeten worden betrokken. Uit het arrest van het Hof in de zaak M.A. tegen Belgische Staat van 11 maart 202110.volgt dat het gaat om alle handelingen die kinderen direct of indirect raken. De bestuursrechter dient in dit verband te toetsen of het bestuursorgaan zich voldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van het kind en aldus bij de uitoefening van zijn bevoegdheden binnen de grenzen van het recht is gebleven.

Naar het oordeel van de Raad kan niet worden gezegd dat de Svb zich bij zijn besluitvorming onvoldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van de kinderen van appellant. Hierbij is van belang dat extra kinderbijslag, net als de gewone kinderbijslag, weliswaar een belangrijke bron van inkomsten is om ouders in de opvoeding en ontwikkeling van hun kinderen te ondersteunen, maar niet het karakter draagt van een laatste financieel vangnet. Niet is gebleken dat de belangen van de kinderen door de weigering van een extra bedrag aan kinderbijslag over de jaren in geding in het gedrang zijn gekomen.

Terugvordering over het jaar 2019

Appellant heeft ten slotte aangevoerd dat er sprake is van dringende redenen op grond waarvan de Svb had moeten afzien van de terugvordering over het jaar 2019. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Gelet op 4.3 tot en met 4.5.2. heeft de Svb terecht besloten dat appellant over 2019 geen recht had op een extra bedrag aan kinderbijslag. Het bedrag aan extra kinderbijslag over 2019 is terecht herzien en teruggevorderd.

Van onrechtmatige of onzorgvuldige besluitvorming door de Svb is geen sprake geweest. De Svb is kort na de ontvangst van een systeemmelding van de Belastingdienst in december 2020 tot herziening overgegaan. In wat appellant heeft aangevoerd ziet de Raad geen dringende redenen, als bedoeld in artikel 24, vijfde lid, van de AKW, op grond waarvan de Svb geheel of gedeeltelijk van terugvordering kon afzien.