10.1 Inleiding

De overheid treft veel maatregelen die invloed hebben op de omgeving waarin burgers wonen en werkzaam zijn. Dergelijke omgevingsgerelateerde maatregelen kunnen nadelige gevolgen hebben voor het door artikel 1ep beschermde eigendomsbelang.1 Zij kunnen immers beperkingen stellen aan het gebruik van eigendommen. Bovendien kunnen omgevingsgerelateerde overheidsmaatregelen, althans de activiteiten die zij toestaan, de waarde van eigendommen in de omgeving doen dalen. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn, indien de activiteiten die zij toestaan voor die eigendommen uitzichtbederf, stank, geluidsoverlast, luchtverontreiniging of andere hinder tot gevolg hebben. Zelfs het enkele (beleids)voornemen tot het treffen van dergelijke maatregelen kan reeds een nadelige invloed op eigendommen (in de vorm van een waardedaling van eigendommen) hebben. Het wel of niet aanbieden (door de overheid) van schadevergoeding speelt volgens de rechtspraak van het ehrm in omgevingsgerelateerde situaties een belangrijke rol bij de beantwoording van de vraag of een aantasting van het eigendomsbelang proportioneel is, dus bij de beantwoording van de vraag of een ‘fair balance’ bestaat tussen het algemeen belang en het aangetaste eigendomsbelang.2 Deel IV van dit proefschrift gaat, zoals in hoofdstuk 1 aangekondigd, dan ook over schadevergoeding als middel om het algemeen belang en het door een overheidsmaatregel aangetaste eigendomsbelang van de burger in evenwicht te brengen.

In Deel IV van dit proefschrift onderscheid ik drie belangrijke schadeoorzaken ten behoeve van een systematische bespreking van de vraag in hoeverre de overheid verplicht is in omgevingsgerelateerde situaties te voorzien in schadevergoeding voor aantastingen van het eigendomsbelang teneinde een ‘fair balance’ tot stand te brengen tussen het algemeen belang en het door een overheidsmaatregel aangetaste eigendomsbelang van de burger.

Ten eerste zijn er maatregelen die nadelige gevolgen voor het eigendomsbelang hebben, doordat zij juridische beperkingen stellen aan het gebruik dat van eigendommen gemaakt mag worden.3 De belangrijkste overheidsmaatregelen die juridische beperkingen stellen aan het gebruik van eigendommen zijn wettelijke verboden op een bepaald gebruik van eigendommen. Vanwege hun samenhang met dergelijke gebruiksverboden kunnen daarnaast ook aanwijzingsbesluiten waarbij een wettelijk gebruiksverbod van toepassing wordt verklaard op een of meer eigendommen, besluiten tot intrekking van een vergunning of andere toestemming en besluiten tot wijziging van een vergunning of andere toestemming ten nadele van de vergunninghouder beschouwd worden als overheidsmaatregelen die juridische beperkingen stellen aan het gebruik van eigendommen.4^,5 Al deze juridische beperkingen kunnen als directe aantastingen van het eigendomsbelang worden gezien, aangezien zij beoogd ingrijpen in het gebruik van de eigendom.6 Deze beperkingen zullen vaak een waardedaling van de eigendom tot gevolg hebben, aangezien zij door de beperkingen minder bruikbaar zijn dan zonder die beperkingen.7

Ten tweede zijn er overheidsmaatregelen die nadelige gevolgen voor het eigendomsbelang hebben, doordat zij in de omgeving ervan bepaalde werken en/of activiteiten toestaan of zelf tot stand brengen. Zo kan de verlening van een omgevingsvergunning voor het oprichten en in werking hebben van een afvalverbrandingsinstallatie de waarde van voor agrarische doeleinden bestemde grond doen dalen. De aanwezigheid van een afvalverbrandingsinstallatie in de omgeving kan immers de (al dan niet terechte) vrees doen ontstaan dat de door haar uitgestoten stoffen een nadelige invloed hebben op het vee en/of de verbouwde gewassen, zodat de grond minder aantrekkelijk wordt voor potentiële kopers die daar agrarische activiteiten willen ontplooien.8 Daarnaast kan (de vaststelling van een tracébesluit voor) de aanleg of verbreding van een snelweg de waarde van nabij gelegen woningen doen dalen. De aanwezigheid en het gebruik van een nieuwe of verbrede snelweg in de omgeving kunnen de woningen voor potentiële kopers immers minder aantrekkelijk maken vanwege de geluidhinder en luchtverontreiniging die door het gebruik van een snelweg worden veroorzaakt.9 In deze gevallen is sprake van een indirecte aantasting van het eigendomsbelang, aangezien het nadelige gevolg voor het eigendomsbelang veroorzaakt wordt door een overheidsmaatregel die betrekking heeft op een bepaald object in de omgeving en niet door een maatregel die beoogt in te grijpen in de (aangetaste) eigendom.10

Tot slot kunnen ook beleidsvoornemens nadelige gevolgen voor het eigendomsbelang hebben, ook al zijn de publiekrechtelijke rechtshandelingen om de voorgenomen werken en/of activiteiten rechtens toe te staan (zoals het aanpassen van bestemmingsplannen, het vaststellen van tracébesluiten en het verlenen van vergunningen) nog niet verricht.11 Zo kan reeds het beleidsvoornemen om een snelweg, spoorlijn of extra start- en landingsbaan aan te leggen in de omgeving van woningen de waarde van die woningen doen dalen. Het enkele vooruitzicht dat dergelijke werken mogelijk aangelegd en gebruikt zullen worden, kan de woningen voor potentiële kopers immers al minder aantrekkelijk maken vanwege de te verwachten geluidhinder en/of luchtverontreiniging als gevolg van het gebruik van die werken.12

Het plan van behandeling van schadevergoeding als middel om het algemeen belang en het aangetaste eigendomsbelang van de burger in evenwicht te brengen is, gezien het voorgaande, als volgt. In dit hoofdstuk (hoofdstuk 10) komt de vraag aan de orde in hoeverre de overheid verplicht is in omgevingsgerelateerde situaties te voorzien in schadevergoeding voor directe aantastingen van het eigendomsbelang teneinde een ‘fair balance’ tot stand te brengen tussen het algemeen belang en het door een overheidsmaatregel aangetaste eigendomsbelang van de burger.13 Bij deze directe aantastingen van het eigendomsbelang gaat het (doorgaans) om schade veroorzaakt door gebruiksverboden in regelgeving (al dan niet in combinatie met daarop gebaseerde aanwijzingsbesluiten waarbij die verboden van toepassing worden verklaard op een of meer eigendommen, besluiten tot intrekking van een vergunning of andere toestemming en besluiten tot wijziging van een vergunning of andere toestemming ten nadele van de vergunninghouder). Daarna wordt in hoofdstuk 11 de vraag behandeld in hoeverre de overheid gehouden is in omgevingsgerelateerde situaties te voorzien in schadevergoeding voor indirecte aantastingen van het eigendomsbelang teneinde een ‘fair balance’ te verzekeren. Tot slot wordt in hoofdstuk 12 bezien in hoeverre de overheid ter waarborging van een ‘fair balance’ moet voorzien in schadevergoeding voor aantastingen van het eigendomsbelang als gevolg van beleidsvoornemens. In alle drie de hoofdstukken komt ook de vraag aan de orde hoe de verplichting om schadevergoeding aan te bieden op grond van artikel 1ep zich verhoudt tot het nadeelcompensatierecht naar Nederlands recht.

Dit hoofdstuk begint in paragraaf 10.2 met het inventariseren van enkele belangrijke soorten vermogensschade die in omgevingsgerelateerde situaties het gevolg kunnen zijn van beperkingen van het gebruik van eigendommen (directe aantastingen) en die onder omstandigheden vergoed moeten worden teneinde een ‘fair balance’ tussen het algemeen belang en het eigendomsbelang te verzekeren. In paragraaf 10.3 komt vervolgens de vraag aan de orde in hoeverre artikel 1ep uit een oogpunt van proportionaliteit eist dat de overheid schadevergoeding aanbiedt voor beperkingen van het gebruik van eigendommen dat belastend is voor de omgeving, voor zover het gaat om gebruiksbeperkingen die geen bouwbeperkingen zijn. In paragraaf 10.4 komt dezelfde vraag aan de orde voor gebruiksbeperkingen die wel bouwbeperkingen zijn. De reden om aan bouwbeperkingen een aparte paragraaf te wijden is dat bouwbeperkingen in de praktijk en (dus) in de rechtspraak van het ehrm veel voorkomen. Daarna wordt in paragraaf 10.5 ingegaan op de verhouding tussen het recht op schadevergoeding op grond van artikel 1 ep en het recht op nadeelcompensatie naar Nederlands recht. Paragraaf 10.6 sluit af met een conclusie.