I.1.2 Beginselen voor rechtspraak

De beginselen van behoorlijke rechtspraak vormen een onderwerp dat met name sinds halverwege de jaren '60 van de vorige eeuw in de belangstelling staat van de doctrine.1 J.M. Polak heeft in 1968 de eerste aanzet gegeven tot het formuleren en opsporen van deze beginselen.2 Sindsdien hebben verschillende auteurs zich over het onderwerp gebogen, ook specifiek met het oog op de betekenis van die beginselen in het bestuursrecht.3 De laatste jaren is aan eisen van behoorlijke rechtspraak, vooral vanwege de invloed van artikel 6 EVRM, in het bestuursrecht meer aandacht besteed.4 Deze eisen komen ook regelmatig aan de orde in de jurisprudentie van de bestuursrechter, met name in het kader van een beroep op artikel 6 EVRM.5

De reeds verrichte onderzoeken hebben zich voornamelijk gericht op het opsporen van de beginselen van behoorlijke rechtspraak alsmede op het bepalen van de inhoud van de onderscheiden beginselen.6 Daarover lijkt thans in de doctrine nagenoeg overeenstemming te bestaan. In het bestuursrecht zijn de volgende beginselen van behoorlijke rechtspraak algemeen aanvaard7: toegang tot de rechter en geschilbeslechting binnen een redelijke termijn (ook wel samen aangeduid als het decisiebeginsel), het onafhankelijkheid- en het onpartijdigheidsbeginsel, het verdedigingsbeginsel (waaronder onder meer hoor en wederhoor en equality of arms vallen), het openbaarheidsbeginsel (dit beginsel omvat twee deelvereisten: openbaarheid van behandeling van de zaak en een openbare uitspraak) en het motiveringsbeginsel.8 Over de beginselstatus van enkele van deze eisen bestaat nog wel enige discussie.9

Omdat de beginselen van behoorlijke rechtspraak behoorlijkheidsnormen10 zijn die gelden voor rechtspraak, is — naast het achterhalen van deze behoorlijkheidsnormen zelf en hun inhoud — een belangrijke vraag wanneer sprake is van rechtspraak. Het antwoord op die vraag is immers in beginsel bepalend voor het toepassingsbereik van de onderscheiden beginselen. In verschillende onderzoeken naar de beginselen van behoorlijke rechtspraak is dan ook een plaats ingeruimd voor de beantwoording van die vraag. De werkwijze is dan veelal als volgt: eerst wordt bepaald wat onder rechtspraak moet worden verstaan en vervolgens wordt bepaald welke beginselen, waaraan de procedures die tot rechtspraak gerekend worden moeten voldoen, onderscheiden kunnen worden.11 Daarna vindt toepassing van die beginselen op procedures die tot rechtspraak behoren plaats en worden de procedures tegen die meetlat van behoorlijkheid gehouden om te bezien of deze ook daadwerkelijk daaraan voldoen. Op deze wijze gaat Widdershoven bijvoorbeeld te werk bij de toetsing van de speciale administratieve rechtsgangen aan de beginselen van behoorlijke rechtspraak. Eerst wordt het begrip (administratieve) rechtspraak geduid. Vervolgens worden de beginselen van behoorlijke rechtspraak vastgesteld als beoordelingskader. Daarna worden de geselecteerde procedures (die als administratieve rechtspraak kunnen worden aangemerkt) tegen deze behoorlijkheidsbeginselen afgezet.12

Startpunt in verschillende onderzoeken naar de beginselen van behoorlijke rechtspraak of naar de behoorlijkheid van bepaalde (bestuursrechtelijke) rechtsgangen is derhalve het begrip rechtspraak. In de Nederlandse (bestuursrechtelijke) doctrine overheerst een meer formele benadering van dit begrip, waarbij met name de onafhankelijkheid van het orgaan dat de activiteit verricht doorslaggevend is.13 Uitsluitend handelingen van een onafhankelijke rechter worden aangemerkt als (`echte') rechtspraak en in beginsel worden ook alle activiteiten van die onafhankelijke rechter, ongeacht de aard ervan, beschouwd als rechtspraak.14 Beslissingen die niet gekarakteriseerd kunnen worden als het beslechten van een rechtsgeschil in een concreet geval, zoals het benoemen van een curator of voogd15, vallen strikt genomen binnen dit begrip rechtspraak, zodra het beslissende orgaan een onafhankelijke rechterlijke instantie is.16 Deze vormen van taakuitoefening door de rechter met een meer bestuurlijk karakter worden ook wel oneigenlijke rechtspraak of voluntaire jurisdictie genoemd ter onderscheiding van eigenlijke of contentieuze rechtspraak.17 In een uitsluitend formele benadering van het begrip rechtspraak, waarbij als enige voorwaarde geldt de onafhankelijkheid van de beoordelende instantie, vallen deze activiteiten van de rechter ook binnen het begrip rechtspraak. In het verlengde daarvan is het toepassingsbereik van de beginselen van behoorlijke rechtspraak in beginsel beperkt tot de procedures bij die organen wier activiteiten tot rechtspraak gerekend worden: onafhankelijke rechterlijke instanties.18 Dat betekent dat bepaalde activiteiten van andere organen die sterke materiële gelijkenis vertonen met rechterlijke activiteiten, denk bijvoorbeeld aan het administratief beroep bij een bestuursorgaan, in beginsel niet — althans niet rechtstreeks — door de beginselen van behoorlijke rechtspraak beheerst worden. Voor die activiteiten en procedures bij andere organen dan onafhankelijke rechterlijke instanties gelden andere behoorlijkheidsnormen. Voor procedures bij het bestuur moet dan met name gedacht worden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

Er zijn echter ook auteurs die een meer materiële benadering van rechtspraak voorstaan. Beantwoording van de vraag wanneer sprake is van rechtspraak en de materiële invulling van het begrip vindt bijvoorbeeld plaats in de dissertatie van De Waard over de beginselen van behoorlijke rechtspraak in het bestuursrecht.19 De Waard beoogt in zijn onderzoek behoorlijkheidsnormen te vinden die aan alle procedures van rechtspraak gemeenschappelijk zijn, waarbij hij tevens de betekenis van die normen voor andere rechtspraakachtige procedures in het bestuursrecht heeft willen achterhalen.20 Mede daarom gaat De Waard uit van een materiële benadering van het begrip rechtspraak. Formele criteria zijn in zijn benadering niet doorslaggevend. De invulling van het begrip rechtspraak is niet afhankelijk van (de status van) het orgaan dat de werkzaamheid verricht, maar veeleer van de aard van de werkzaamheid zelf.21 Doordat De Waard een materieel begrip van rechtspraak hanteert waarbij de functie rechtspraak centraal staat, is het toepassingsbereik van de beginselen ruimer en niet alleen beperkt tot procedures bij een onafhankelijke rechterlijke instantie oftewel 'echte' rechtspraak.22 Hoewel er naast De Waard nog andere auteurs uitgaan van een materieel begrip van rechtspraak23, is deze opvatting — zoals aangegeven — geen gemeengoed in het Nederlandse bestuursrecht.

Het belangrijkste verschil tussen de formele en materiële benadering is gelegen in de rol die de onafhankelijkheid van de oordelende instantie daarin toekomt.24 In de formele benadering vormt onafhankelijkheid een voorwaarde om te kunnen spreken van rechtspraak, terwijl het in de materiële benadering uitsluitend een behoorlijkheidseis voor rechtspraak is.25 Gemeenschappelijk aan beide benaderingen is dat het begrip rechtspraak een belangrijke rol vervult bij het bepalen van de betekenis van de behoorlijkheidsnormen voor de procedures die ter beoordeling voorliggen. Het toepassingsbereik en de betekenis van de behoorlijkheidsnormen worden immers aan het begrip rechtspraak gekoppeld en blijven in beginsel beperkt tot de procedures die als rechtspraak beschouwd worden. Afhankelijk van de gekozen benadering kunnen de procedures die daaronder gerangschikt worden vanzelfsprekend aanzienlijk uiteenlopen. Daarmee kan ook de betekenis van de beginselen van behoorlijke rechtspraak voor bepaalde procedures (afhankelijk van het gehanteerde begrip rechtspraak) aanzienlijk verschillen.