III.7.3.5 Geen opzet op wederrechtelijkheid

Hiervoor heb ik betoogd dat het realiseren van de door de wetgever beoogde aansluiting van het bestuursrechtelijke overtredersbegrip op de strafrechtelijke daderschapsfiguren, zorgt voor een passende aansprakelijkheidsdrempel voor bestuurders en andere leidinggevenden.1 Er zijn echter auteurs die menen dat – ook bij correcte toepassing van de strafrechtelijke aansprakelijkheidsfiguren – de lat voor de bestuursrechtelijke sanctionering van bestuurders en andere leidinggevenden te laag ligt. In dat verband wijzen zij erop dat voor strafrechtelijke aansprakelijkheid niet is vereist dat de dader zich bewust is van het wederrechtelijke karakter van zijn gedragingen (zogenoemd ‘boos opzet’). Het ontbreken van een boos opzet-vereiste in het bestuursrecht zou volgens deze auteurs tot scheve situaties kunnen leiden. Van Bekkum merkt daarover het volgende op:2

Door de veelheid en complexiteit van bestuursrechtelijke normen is het volgens Van Bekkum en anderen voor de aangesproken leidinggevende niet altijd evident dat zij met een bepaalde gedraging bestuursrechtelijke voorschriften schenden.3 Daarom pleit Van Bekkum voor een uitzonderingspositie voor leidinggevenden: hij betrekt de stelling dat bestuurlijke boetes alleen aanvaardbaar zijn als de leidinggevende daadwerkelijk wist of behoorde te weten dat de relevante gedraging (van de rechtspersoon) kwalificeerde als een overtreding.4

De redenering dat de veelheid en complexiteit van bestuursrechtelijke voorschriften kunnen rechtvaardigen dat voor de bestuurlijke beboeting van leidinggevenden opzet op de wederrechtelijkheid van de verboden gedraging is vereist, gaat in ieder geval niet op met betrekking tot de milieuovertredingen. De tegenstelling tussen ‘duidelijke strafrechtelijke normen’ enerzijds en ‘complexe en onoverzichtelijke bestuursrechtelijke normen’ anderzijds is onjuist, want in beide rechtsgebieden gelden vrijwel dezelfde milieunormen. In artikel 1a WED is vrijwel ieder milieuvoorschrift van betekenis opgenomen, en op grond van dit artikel is de overtreding van deze voorschriften een strafbaar feit. De opzettelijke overtreding wordt zelfs aangemerkt als een misdrijf. Vanwege de gelede normstelling in het economische strafrecht, is er veel overlap tussen het normenkader van het milieustrafrecht en milieubestuursrecht.5

Het is vaste jurisprudentie en in de literatuur breed geaccepteerd (doch niet onomstreden6) dat voor economische delicten geen opzet is vereist op de wederrechtelijkheid.7 Het is mij niet duidelijk waarom in het bestuursrecht in dit opzicht meer vereist zou zijn dan in het economische strafrecht. Als er al aanleiding zou bestaan voor divergentie, dan zou het dogmatisch gezien logischer zijn als in het bestuursrecht geen strengere, maar juist lagere eisen worden gesteld ten aanzien van opzet. Voor een bestuurlijke boete voor een milieuovertreding volstaat verwijtbaarheid als element (art. 5:41 Awb) en is er – anders dan in het strafrecht – geen sprake van opzet als bestanddeel (art. 2 lid 1 WED).8 Bij herstelsancties is bovendien geen sprake van een criminal charge, en voor het opleggen van een dergelijke sanctie is verwijtbaarheid zelfs in het geheel niet vereist. Dergelijke sancties zijn bovendien niet dadergericht, maar – zoals Blomberg het uitdrukt9 – daadgericht: het is vooral te doen om het herstellen van de rechtmatige toestand, en dan past het niet om aanvullende eisen te stellen ten aanzien van de geestesgesteldheid van de dader/overtreder.

Om deze redenen ligt het mijns inziens niet voor de hand om (zonder ingreep van de wetgever) voor een specifieke groep (leidinggevenden van ondernemingen) hogere opzet-eisen te stellen aan het opleggen van een bestuurlijke boete.