5.9.1 UBO-registratie

De vierde antiwitwasrichtlijn1 heeft voor alle EU-landen2 de invoering verplicht gesteld van een register voor uiteindelijke gerechtigden (in het Engels: Ultimate Beneficial Owner, afgekort als UBO; art. 30, lid 1 vierde antiwitwasrichtlijn). Het doel van dit register is het voorkomen en tegengaan van witwassen van geld en terrorismefinanciering. Dit register moet inzichtelijk maken wie de uiteindelijke eigendom heeft van of zeggenschap heeft over een juridische entiteit. Volgens de richtlijn gaat het om een natuurlijke persoon die (in)direct meer dan 25 procent van de aandelen of stemrechten in die juridische entiteit bezit, dan wel de feitelijke zeggenschap daarin heeft (art. 3, lid 6 vierde antiwitwasrichtlijn). Juridische entiteiten omvatten voor de Nederlandse implementatie van het register onder meer vennootschappen, verenigingen en stichtingen. Daarnaast moeten op grond van deze richtlijn ook de UBO’s geregistreerd worden van trusts en soortgelijke juridische constructies. Omdat mijn onderzoek zich richt op de juridische entiteiten kerkgenootschappen, verenigingen en stichtingen, beperk ik me hierna tot de UBO-registratie van deze juridische entiteiten.

De vijfde antiwitwasrichtlijn3 bevat enkele belangrijke aanscherpingen van de vierde antiwitwasrichtlijn voor wat betreft de UBO-registratie en is op 9 juli 2018 in werking getreden. De voor mijn onderzoek belangrijkste aanscherping is dat de vijfde antiwitwasrichtlijn de UBO-registratie van vennootschappen en andere juridische entiteiten verplicht openbaar toegankelijk maakt (art. 1, lid 15, onder c vijfde antiwitwasrichtlijn). EU-lidstaten hadden tot en met 10 januari 2020 de tijd om de wijzigingen ter zake van de UBO-registratie van vennootschappen en andere juridische entiteiten in te voeren (art. 1, lid 42 vijfde antiwitwasrichtlijn). Ook deze deadline hebben weinig landen gehaald. Uiterlijk op 10 maart 2021 moesten de UBO-registers van de verschillende EU-lidstaten aan elkaar gekoppeld worden door de Europese Commissie in samenwerking met de lidstaten (art. 1, lid 42 vijfde antiwitwasrichtlijn), zodat ze uiteindelijk via een Europees centraal platform4 geraadpleegd kunnen worden.5 Deze koppeling heeft ten tijde van het afsluiten van dit manuscript nog niet plaatsgevonden.

De implementatie van de UBO-registratieplicht heeft in Nederland plaatsgevonden via de Implementatiewet registratie uiteindelijk belanghebbenden van vennootschappen en andere juridische entiteiten (hierna: Implementatiewet UBO-registratie).6 De UBO-registratieplicht voor juridische entiteiten is op 27 september 2020 in werking getreden7 en geldt alleen voor in Nederland opgerichte juridische entiteiten (art. 15a, lid 1 Hrw 2007 jo. art. 10a, lid 2 Wwft).8 Daaronder vallen de voor mijn onderzoek relevante rechtsvormen stichtingen, verenigingen met volledige rechtsbevoegdheid (formele vereniging), informele verenigingen die een onderneming drijven en kerkgenootschappen. Informele verenigingen zonder onderneming vallen dus niet onder de UBO-registratieplicht. Nederland kent geen registratieplicht voor de UBO’s van buitenlandse ondernemingen en rechtspersonen. De UBO-registratie van vennootschappen en andere juridische entiteiten maakt deel uit van het Handelsregister en valt onder het beheer van de KvK.

Over de openbare vorm van de UBO-registratieplicht is veel te doen geweest. Diverse auteurs hebben in een vroeg stadium al de aandacht gevestigd op het ontbreken van een adequate toetsing – zowel op EU- als nationaal niveau – van de openbare vorm aan het grondrecht op privacy, zoals onder meer vastgelegd in artikel 8 EVRM en 8 Handvest Grondrechten EU, met name aan het subsidiariteitsbeginsel.9 Op grond van dit beginsel is de wetgever verplicht om als er een minder ingrijpend middel voorhanden is om hetzelfde doel te bereiken, daarvoor te kiezen. Dat minder ingrijpend middel zou een besloten register zijn, dat alleen toegankelijk is voor bevoegde autoriteiten, meldingsplichtige entiteiten en derden met een legitiem belang. Ook de Eerste Kamer heeft de minister van Financiën hierover aan de tand gevoeld. Zijn reactie was dat het uiteindelijk aan de rechter is om te beoordelen of er sprake is van een adequate toetsing.10

In een kort geding dat Privacy First bij Rechtbank Den Haag had aangespannen over de rechtmatigheid van de openbare vorm van de UBO-registratie, oordeelde de voorzieningenrechter dat er voldoende aanleiding is om prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie (HvJEU) te stellen over de rechtsgeldigheid van de EU-antiwitwasrichtlijn die de grondslag vormt voor de openbare vorm van het UBO-register.11 Volgens de rechtbank valt niet uit te sluiten dat het HvJEU het (deels) openbare karakter van het UBO-register in strijd acht met het evenredigheidsbeginsel. Daarbij kende de rechtbank een groot gewicht toe aan het kritische advies van de Europese toezichthouder voor gegevensbescherming (European Data Protection Supervisor, EDPS) van 2 februari 2017 over de voorgestelde openbare vorm van de UBO-registratie. De EDPS was namelijk van mening dat het voorstel had moeten zorgen “voor speciaal ontworpen toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden met naleving van het evenredigheidsbeginsel, onder meer om te garanderen dat alleen toegang wordt verkregen door entiteiten die belast zijn met de handhaving van de wet”.12 Volgens de EDPS getuigde de openbaarheid van “een gebrek aan evenredigheid, met aanzienlijke en onnodige risico’s voor de individuele rechten op privacy en gegevensbescherming”.13 De rechtbank zag er echter van af om prejudiciële vragen te stellen omdat een Luxemburgse rechter op 13 november 2020 soortgelijke vragen over hetzelfde punt aan dit Hof heeft voorgelegd.14 Wat betreft het verzoek van Privacy First om het UBO-register tijdelijk buiten werking te stellen, oordeelde de rechtbank dat dit niet mogelijk is zolang de onderliggende EU-richtlijn van kracht is.15 De Nederlandse Staat zou dan in een positie worden gebracht dat er in strijd wordt gehandeld met een Europese richtlijn. Het wachten is dus op de antwoorden van het HvJEU op de prejudiciële vragen van de Luxemburgse rechter, die medio 2022 worden verwacht.16 Hof Den Haag heeft hier overigens niet op gewacht en de uitspraak van de voorzieningenrechter bekrachtigd.17

Iedere bestuurder of anders degene die met de dagelijkse leiding is belast, is registratieplichtig en heeft ook de zorgplicht dat de UBO-informatie altijd juist en volledig is (art. 18 en 19 Hrw 2007). De UBO-registratie moet plaatsvinden ten tijde van de eerste inschrijving van de juridische entiteit in het Handelsregister of bij een aanvullende opgave (art. 20 Hrw 2007). Een in Nederland opgerichte juridische entiteit die vanwege verplaatsing naar het buitenland uit het Handelsregister is uitgeschreven, moet zich opnieuw inschrijven en haar UBO-informatie inwinnen en registreren. Juridische entiteiten die op 27 september 2020 reeds bestonden – met inbegrip van in Nederland opgerichte entiteiten die naar het buitenland zijn verplaatst – hebben tot 27 maart 2022 de tijd om hun eerste UBO-opgave te doen en hun UBO-bescheiden te deponeren (art. 57, lid 3 Hrw 2007). Daarna geldt de reguliere termijn van maximaal een week (art. 20 Hrw 2007).