33.2 De toepassing en betekenis van de Awb in het omgevingsrecht

Het is van meet af aan één van de belangrijkste doelen van de Awb geweest om eenheid te scheppen in het bestuursprocesrecht. Volgens de toenmalige ministers van Justitie en Binnenlandse zaken waren de twee hoofddoelen van de Awb: (1) het geven van algemene regels voor het bestuursrecht, en (2) het geven van een algemene regeling van het bestuursprocesrecht.1 Voor de Commissie Scheltema was het een belangrijk doel om eenheid van wetgeving in het bestuursrecht te bereiken.2 In de memorie van toelichting bij de Awb wordt uitdrukkelijk het voorbeeld van éénheid van termijnen genoemd.3 De gedachte was dat als dezelfde onderwerpen in verschillende wetten op een andere manier geregeld zijn, de wet niet kenbaar is en moeilijker is toe te passen, zelfs voor de rechter die deze wetten zou moeten toepassen.4 Een belangrijk doel van de regering is dus geweest om een algemene regeling te treffen, waar bij voorkeur zo min mogelijk van wordt afgeweken. Dit ten behoeve van de rechtseenheid, die instrumenteel is voor de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid, die als meer wezenlijke doelen van de Awb kunnen worden beschouwd.5 Ook in de literatuur lijkt de opvatting breed gedragen dat er een algemene regeling van procesrecht in de Awb opgenomen wordt, waarvan zo min mogelijk wordt afgeweken.6 Deze opvatting ligt ook ten grondslag aan aanwijzing 2.46 van de Aanwijzingen voor de regelgeving, een ministeriële circulaire.7 Deze circulaire bevat aanwijzingen aan wetgevingsjuristen voor het opstellen van wetten. Aanwijzing 2.46 van de Aanwijzingen8 bepaalt dat alleen van een algemene wet wordt afgeweken in een bijzondere wet indien dit noodzakelijk is. Bovendien dient een afwijking in de memorie van toelichting bij de bijzondere wet te worden gemotiveerd. De Awb wordt in de Aanwijzing expliciet als ‘algemene wet’ aangeduid.

Het procesrecht uit het omgevingsrecht dient dus in beginsel niet af te wijken van het procesrecht uit de Awb. Het huidige omgevingsrecht is grotendeels in overeenstemming met deze norm, met als belangrijke uitzondering projecten die vallen onder de Tracéwet en de Crisis- en herstelwet. Deze wetten bespreken wij in de volgende paragraaf.

Als wij kijken naar de betekenis van het procesrecht in de Awb dan kunnen wij gerust stellen dat een omgevingsrechtadvocaat bij uitstek ook een Awbadvocaat dient te zijn. Naast kennis van de relevante bijzondere wetten is kennis van bijvoorbeeld de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (afdeling 3.4 Awb, van toepassing bij o.a. bestemmingsplannen, grote afwijkingen van een bestemmingsplan en omgevingsvergunningen voor milieu) en de hoofdstukken 6 tot en met 8 van de Awb over bezwaar en beroep (waaronder de termijnen en ontvankelijkheidsvereisten en vergeet niet het relativiteitsvereiste, dat overigens is ‘getest’ in de omgevingsrechtelijke Crisis- en herstelwet) voor een omgevingsrechtadvocaat onontbeerlijk.

Overigens geldt ook andersom dat de Awb in de huidige vorm veel heeft te danken aan het omgevingsrecht. Veel toegepaste artikelen in de Awb vinden immers hun oorsprong in dit bijzondere recht. Wij wijzen bijvoorbeeld op het relativiteitsvereiste en het passeren van gebreken, waarmee aanvankelijk als bijzondere bepalingen in de Crisis- en herstelwet is geëxperimenteerd. Inmiddels zijn beide regelingen onderdeel geworden van het algemene bestuursprocesrecht, in respectievelijk artikel 8:69a en artikel 6:22 van de Awb. Ook de vergunning van rechtswege werd al decennia gebruikt bij bouwvergunningen voordat paragraaf 4.1.3.3 inzake de lex silencio positivo in de Awb werd geïntroduceerd. Veel procesrechtelijke bepalingen uit de Awb vinden dus ook toepassing in het omgevingsrecht. Voor een qua omvang weliswaar minder groot, maar toch zeer aanzienlijk deel van het omgevingsrecht gelden echter afwijkende procedurele regels. Hierna beschrijven wij enkele voorbeelden die vaak voorkomen in de praktijk.