7.7 Conclusie

Handhaving en handhavend optreden zijn in dit hoofdstuk gedefinieerd als: het door een overheidsorgaan door middel van feitelijke handelingen en/of rechtshandelingen van individuele strekking (proberen te) beëindigen van een aan het overheidsorgaan bekende overtreding van een wettelijk voorschrift en/of vergunningvoorschrift.

Voor toekomstige aantastingen geldt dat uit de rechtspraak van het ehrm voor de overheid geen algemene plicht volgt om handhavend op te treden tegen elke overtreding van omgevingsgerelateerde regelgeving die (mede) ter bescherming van het leven (artikel 2evrm), de lichamelijke integriteit en/of de woning (artikel 8evrm) en/of de eigendom (artikel 1ep) is uitgevaardigd. De belangrijkste oorzaak hiervan is dat de overheid alleen verplicht is om concrete handelingen (zoals handhavend optreden) ter voorkoming van toekomstige aantastingen van die belangen te verrichten, indien de overheid weet of behoort te weten van een reëel en onmiddellijk gevaar voor het leven, de lichamelijke integriteit en/of de beschadiging of verwoesting van een woning en/of eigendom. In de praktijk zal niet bij elke overtreding van die regelgeving sprake zijn van zo’n reëel en onmiddellijk gevaar. Daarnaast verzet de ‘margin of appreciation’ die de nationale autoriteiten hebben bij de keuze met welke concrete handeling(en) zij een toekomstige aantasting van die belangen (trachten te) voorkomen, zich mogelijk tegen een algemene plicht tot handhavend optreden tegen overtredingen van die regelgeving. Als de toekomstige aantasting voorkomen kan worden door een andere concrete handeling dan handhavend optreden tegen een overtreding, lijkt dat dan ook in beginsel toegestaan en lijkt handhavend optreden niet op grond van artikel 2 evrm, 8 evrm en/of artikel 1 ep afgedwongen te kunnen worden.

Bij bestaande aantastingen van de door artikel 8evrm beschermde belangen ligt de situatie anders dan bij de toekomstige aantastingen. Uit de rechtspraak van het ehrm kan namelijk wel afgeleid worden dat de overheid in beginsel de positieve verplichting heeft om handhavend op te treden tegen overtredingen van omgevingsgerelateerde regelgeving die (mede) ter bescherming van de gezondheid, het welzijn (of de kwaliteit van leven), de woning en/of het rustige genot van de woning is uitgevaardigd, indien de overtreding een bestaande aantasting van een of meer van die belangen tot gevolg heeft en die aantasting het ‘minimum level of severity’ bereikt. Met enige voorzichtigheid kan ook geconcludeerd worden dat de overheid in beginsel de positieve verplichting heeft om handhavend op te treden tegen overtredingen van omgevingsgerelateerde regelgeving die (mede) ter bescherming van het door artikel 1ep beschermde eigendomsbelang is uitgevaardigd, indien de overtreding een bestaande aantasting van het eigendomsbelang tot gevolg heeft.

De onder omstandigheden bestaande positieve verplichting om handhavend op te treden (‘de positieve verplichting tot handhaving’) heeft een veel minder ruim toepassingsbereik dan de bestuursrechtelijke beginselplicht tot handhaving. Ook lijkt de beginselplicht tot handhaving bij omgevingsgerelateerde overtredingen die een bestaande of toekomstige aantasting van de door artikel 2evrm, artikel 8evrm en/of artikel 1ep beschermde belangen tot gevolg (kunnen) hebben, in het algemeen vaker tot handhavend optreden te dwingen dan de positieve verplichting tot handhaving. Daarmee waarborgt de beginselplicht tot handhaving over het algemeen waarschijnlijk dat (naar nationaal recht) handhavend opgetreden moet worden in de gevallen waarin de positieve verplichting tot handhaving tot handhavend optreden dwingt. Daarbij speelt ook een rol dat bijzondere omstandigheden op basis waarvan van handhaving afgezien kan en moet worden zich blijkens de beginselplichtrechtspraak niet vaak voordoen.

De ruime beleidsvrijheid die de burgerlijke rechter in schadevergoedingsprocedures aan de overheid laat, lijkt (anders dan de bestuursrechtelijke beginselplichtrechtspraak) aardig wat ruimte te bieden om van handhaving tegen overtredingen af te zien. Dit wordt vooral geïllustreerd door het in paragraaf 7.6.2 besproken arrest-Slachtoffers Vuurwerkramp/Staat e.a.. Om met het evrm strijdige oordelen te voorkomen dient de burgerlijke rechter zich ervan bewust te zijn dat bij een bestaande aantasting of bij een reëel en onmiddellijk gevaar voor een toekomstige aantasting van een of meer van de door artikel 2evrm, artikel 8evrm en/of artikel 1ep beschermde belangen handhaving het uitgangspunt moet zijn. Daarom zou de burgerlijke rechter mijns inziens kunnen en moeten aansluiten bij de bestuursrechtelijke beginselplicht tot handhaving. Ook uit een oogpunt van consistentie en rechtseenheid binnen het nationale recht dient de burgerlijke rechter naar mijn oordeel aan te sluiten bij de bestuursrechtelijke beginselplicht tot handhaving in die zin dat hij het niet handhavend optreden door de overheid onrechtmatig oordeelt, indien de beginselplicht in de omstandigheden van het geval dwingt of dwong tot handhaving tegen de overtreding.

Voor overheidsaansprakelijkheid voor een aantasting van een door het evrm beschermd belang is vereist dat sprake is van een handelen en/of nalaten van de overheid dat in causaal verband staat met een aantasting van een door het evrm beschermd belang. Naar nationaal recht is voor een recht op schadevergoeding ingevolge artikel 6:162 BW een causaal verband vereist tussen een onrechtmatig handelen en/of nalaten en de schade. Dit vereiste van causaal verband kan soms lastig zijn, maar over het algemeen zal het causale verband tussen het nalaten van de overheid om (voldoende) handhavend op te treden tegen overtredingen van omgevingsgerelateerde regelgeving enerzijds en de aantasting van het beschermde belang (de schade) anderzijds waarschijnlijk niet zo problematisch zijn. In situaties waarin wel onzekerheid over het causale verband bestaat, heeft mijns inziens (net als bij schending van de verplichting om voldoende concreet en algemeen toezicht te houden) te gelden dat, indien eenmaal vaststaat dat de overheid heeft nagelaten (voldoende) handhavend op te treden en daarmee dus haar positieve verplichting heeft geschonden, (eventueel met toepassing van de omkeringsregel) in beginsel aangenomen moet worden dat causaal verband bestaat tussen dat nalaten (die schending) en de belangenaantasting (schade).

Tot slot moet naar nationaal recht ook aan het relativiteitsvereiste van artikel 6:163 BW zijn voldaan, wil de overheid aansprakelijk zijn voor schade als gevolg van het nalaten van (voldoende) handhavend optreden. Het relativiteitsvereiste kan in de weg staan aan aansprakelijkheid, maar over het algemeen lijken schadevorderingen in omgevingsgerelateerde situaties niet snel stuk te zullen lopen op dit vereiste. Omgevingsgerelateerde regelgeving en de bevoegdheden om haar te handhaven strekken immers tot bescherming van de omgeving, zodat de door een overtreding benadeelde personen in die omgeving al snel onder het beschermingsbereik van die regelgeving en bevoegdheden zullen vallen. In ieder geval bestaat bij een beroep op schending van de positieve verplichting tot handhaving ter bescherming van de door artikel 2evrm, artikel 8evrm en/of artikel 1ep beschermde belangen mijns inziens geen ruimte om aansprakelijkheid van de overheid van de hand te wijzen op grond van het relativiteitsvereiste. Die positieve verplichting strekt immers tot bescherming van de door die artikelen beschermde belangen, zodat bij zo’n beroep steeds aan het relativiteitsvereiste zal zijn voldaan. Zo nodig en voor zover mogelijk, dienen nationale bevoegdheden (of verplichtingen) tot toezicht en nationale regelgeving door middel van een evrm-conforme interpretatie zodanig uitgelegd te worden dat zij (mede) die door het evrm beschermde belangen beschermen.