7.1 Inleiding

Handhavend optreden tegen overtredingen van (omgevingsgerelateerde) wettelijke voorschriften en/of vergunningvoorschriften bestaat uit het verrichten van concrete handelingen.1 Omdat handhavend optreden een belangrijke categorie van concrete handelingen is, wordt in dit hoofdstuk apart de vraag besproken of de overheid op grond van artikel 2evrm, artikel 8evrm en/of artikel 1ep gehouden is om handhavend op te treden tegen overtredingen van omgevingsgerelateerde regelgeving. Die bespreking zal in de volgende paragrafen voor elk van die artikelen afzonderlijk plaatsvinden. De reden voor een afzonderlijke bespreking is dat die artikelen verschillende belangen beschermen en een en dezelfde activiteit die in strijd is met geldende regelgeving voor het ene belang een bestaande aantasting kan opleveren en voor een ander belang slechts een mogelijke toekomstige aantasting kan vormen. Daarna komt de vraag aan de orde hoe een eventuele uit artikel 2 evrm, artikel 8 evrm en/of artikel 1 ep voortvloeiende verplichting om handhavend op te treden zich verhoudt tot het Nederlandse recht.

Voordat deze twee vragen besproken kunnen worden, is het noodzakelijk eerst te definiëren wat in dit hoofdstuk onder de begrippen ’handhaving’ en ‘handhavend optreden’ zal worden verstaan. Deze begrippen worden immers in verschillende betekenissen gebruikt. Daarbij komt, zoals in paragraaf 6.1 is opgemerkt, dat de afbakening tussen het begrip ‘handhaving’ en het begrip ‘toezicht’ niet altijd duidelijk is. Voor de bespreking in dit hoofdstuk van handhaving en handhavend optreden in relatie tot de positieve verplichting van de overheid om concrete handelingen te verrichten ter bescherming van de door artikel 2evrm, artikel 8evrm en/of artikel 1ep beschermde belangen zal de volgende ruime definitie van ‘handhaving’ en ‘handhavend optreden’ worden gebruikt: het door een overheidsorgaan door middel van feitelijke handelingen en/of rechtshandelingen van individuele strekking (proberen te) beëindigen van een aan het overheidsorgaan bekende overtreding van een wettelijk voorschrift en/of vergunningvoorschrift. Het opleggen van een bestraffende sanctie of herstelsanctie (zoals het opleggen van een bestuurlijke boete, last onder bestuursdwang of last onder dwangsom) naar aanleiding van een geconstateerde overtreding is derhalve ‘handhaving’ of ‘handhavend optreden’ als hier bedoeld.

Tot slot is het van belang in deze inleiding reeds in algemene zin op te merken dat de positieve verplichting om concrete handelingen te verrichten ter bescherming van de door artikel 2evrm, artikel 8evrm en/of artikel 1ep beschermde belangen tot doel heeft toekomstige aantastingen te voorkomen en/of bestaande aantastingen te beëindigen.2 Die positieve verplichting is er op zichzelf dan ook niet op gericht overtredingen van regelgeving te voorkomen of te beëindigen. Alleen indien een dergelijke overtreding een toekomstige of bestaande aantasting van een door artikel 2 evrm, artikel 8 evrm en/of artikel 1 ep beschermd belang tot gevolg heeft of kan hebben, kan derhalve sprake zijn van een positieve verplichting om handhavend op te treden. Daarin verschilt, zo merk ik hier reeds op, deze positieve verplichting van de in de rechtspraak van de Nederlandse bestuursrechter ontwikkelde beginselplicht tot handhaving.3 Deze beginselplicht is immers wel in eerste instantie gericht op het voorkomen of beëindigen van overtredingen van regelgeving. Waar de beginselplicht tot handhaving dus primair aanknoopt bij een overtreding van een wettelijk voorschrift en/of vergunningvoorschrift, knoopt de positieve verplichting om concrete handelingen te verrichten primair aan bij een toekomstige of bestaande aantasting van een beschermd belang.4