8.1.3 Instructieregels over omgevingsplannen met het oog op het waarborgen van de externe veiligheid en het beschermen van de gezondheid en van het milieu

De Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) adviseerde in zijn advies Vernieuwing omgevingsrecht: maak de ambities waar van december 2015 om de uitwerking van de wet te beperken tot een selectief aantal kaders en kwaliteitsnormen. Daarbij adviseerde de Raad in het Besluit kwaliteit leefomgeving te streven naar zoveel mogelijk inhoudelijke flexibiliteit, gericht op betere mogelijkheden voor een samenhangende weging gericht op de leefomgevingskwaliteit. Een belangrijk element daarvan is volgens de Rli het stellen van kwaliteitsnormen die door de met de uitvoering belaste bestuursorganen nader afweegbaar zijn.

In de lijn van het advies van de Rli zijn de instructieregels voor de beheersing van lokale milieuproblemen in dit besluit zo vormgegeven dat een optimale combinatie kan worden bereikt van de maatschappelijke doelen van de wet die zijn omschreven in artikel 1.3 (‘beschermen en benutten’).

Voor bronnen van milieubelasting die voornamelijk lokale gevolgen veroorzaken is de gemeente het eerst aangewezen overheidsniveau om de gebiedsregie vorm en inhoud te geven. Het Rijk ziet het omgevingsplan als het primaire instrument voor de regulering van gevolgen van externe veiligheidsrisico's, geluid, trillingen en geur voor de directe omgeving.

De instructieregels van paragraaf 5.1.4 van dit besluit (beschermen van de gezondheid en van het milieu) bevatten normen voor besluitvorming met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Deze instructieregels strekken ertoe dat die toedeling vanuit het oogpunt van gezondheid en milieu zo wordt ingevuld dat een aanvaardbaar niveau van bescherming van woningen en andere gevoelige gebouwen wordt bewerkstelligd. De instructieregels bepalen dat de gemeenten hun omgevingsplan zo moeten inrichten dat de woon- en leefkwaliteit aanvaardbaar is wat betreft geluid, trillingen en geur. In de paragrafen 8.1.6.2, 8.1.6.4 en 8.1.6.6 van deze nota worden die regels per aspect nader toegelicht. Op deze plaats wordt in het algemeen opgemerkt dat die instructieregels selectief zijn gesteld. Zo omvatten de instructieregels voor geur alleen immissienormen voor twee typen bronnen (zuiveringtechnische werken en bepaalde agrarische activiteiten). Voor andere typen van geur en andere geurbronsoorten, bijvoorbeeld petrochemie, koffiebranderijen, suikerraffinage, grasdroogbedrijven, zijn geen immissienormen gesteld. Dat sluit aan bij de voorheen bestaande regelgeving.

Het besluit bevat niet voor alle milieuaspecten instructieregels. Het ziet alleen op die onderwerpen die het Rijk in het verleden aan zich getrokken heeft. Gegeven het uitgangspunt van een gelijkwaardig beschermingsniveau zijn voor deze onderwerpen opnieuw regels gesteld. Ten tijde van de totstandkoming van dit besluit was er geen aanleiding om nieuwe onderwerpen toe te voegen aan regulering door het Rijk of onderwerpen los te laten. Dat sluit ook aan bij het hierboven genoemde advies van de Rli dat het Rijk selectief moet zijn bij het stellen van kaders voor besluiten. Hoewel er naar het oordeel van de regering geen aanleiding is om instructieregels te stellen over lichthinder, blijven er wel emissieregels gelden voor assimilatieverlichting bij glastuinbouw. Die regels zijn in paragraaf 4.74 van het Besluit activiteiten leefomgeving opgenomen.

Ook voor de bodemkwaliteit in verhouding tot bescherming van de gezondheid bevat dit besluit geen instructieregels. Het voornemen bestaat om deze bij een afzonderlijk aanvullingsbesluit in het Besluit kwaliteit leefomgeving in te voegen. Daartoe is al een paragraaf gereserveerd.

De immissienormen in dit besluit zijn voor een belangrijk deel afgeleid van de immissienormen die in het voormalige Activiteitenbesluit milieubeheer en in de Wet geurhinder en veehouderij waren opgenomen. Dat is een belangrijke verandering: het reguleren van de blootstelling van gevoelige en kwetsbare gebouwen en locaties aan geur, geluid, trillingen en veiligheidsrisico's gebeurt niet meer door middel van algemene rijksregels rechtstreeks aan individuele bedrijven, maar door middel van regels in het omgevingsplan. De regering heeft daarvoor gekozen omdat dit twee voordelen biedt:

Onder het voormalige recht werden gevoelige gebouwen en locaties die onderdeel uitmaakten van een inrichting niet beschermd tegen de emissies van diezelfde inrichting. Ook onder het nieuwe stelsel gelden de immissienormen niet voor dergelijke functioneel verbonden gebouwen en locaties.

Het begrip functionele binding betreft in de regel een geur- of trilling- of geluidgevoelig of kwetsbaar gebouw of een kwetsbare locatie waar activiteiten plaatsvinden vanwege de nabijheid of aanwezigheid van de milieubelastende kernactiviteit van waar het geluid, de trilling, de geur of het risico vandaan komt. De kernactiviteit is de reden dat het gebouw er ooit is ontstaan, omdat het gebruik maakt van de kenmerken van die kernactiviteit. Vanwege de aard of het type gebruik kan een gebouw of locatie meerwaarde ontlenen aan of profiteren van de aanwezigheid van die kernactiviteit en de daaraan verbonden kenmerken. Als bijvoorbeeld een bepaalde economische bedrijvigheid zoals metaalbewerking de kernactiviteit is, dan is de woning voor werknemers of de opleidingsplaats voor leerlingen metaalbewerking daar neergezet vanwege de aanwezigheid van die bedrijvigheid.

In het Besluit activiteiten leefomgeving en in dit besluit komt ook de term functioneel ondersteunende activiteiten voor. Functioneel ondersteunende activiteiten zijn activiteiten die in de regelgeving aan een kernactiviteit worden toegevoegd, waarna de regels van toepassing zijn op het gehele bedrijf. Er is sprake van een functioneel ondersteunende activiteit als die nodig is voor een goede werkzaamheid of operationaliteit van de kernactiviteit. Het functioneel ondersteunen is breed bedoeld en omvat naast technische ondersteuning van de kernactiviteit ook facilitaire voorzieningen zoals een administratiekantoor, bezoekersfaciliteit of showroom die er niet waren geweest zonder de kernactiviteit. Bij het functioneel ondersteunen gaat het om een nauwere, afhankelijke functionele relatie tussen de kernactiviteit en de ondersteunende activiteit dan bij een functionele verbinding tussen die twee activiteiten. Functionele binding heeft verder alleen betrekking op te beschermen onderdelen van de fysieke leefomgeving (bepaalde gevoelige gebouwen voor geluid, trillingen of geur en kwetsbare gebouwen of locaties), terwijl het bij functioneel ondersteunen om andere milieubelastende activiteiten gaat. Zie voor een nadere uitleg over het aanwijzen van milieubelastende activiteiten paragraaf 5.2.2 van de nota van toelichting op het Besluit activiteiten leefomgeving. Later in deze paragraaf wordt ingegaan op voormalige bedrijfswoningen.

In dit besluit zijn voor geluid, trillingen en geur standaardwaarden voor immissies op gevoelige gebouwen en locaties opgenomen. Die standaarden zijn ontleend aan de wet- en regelgeving die voorheen gold en die maatschappelijk als een aanvaardbaar beschermingsniveau gezien worden. Biedt het omgevingsplan een beschermingsniveau dat voldoet aan deze standaardwaarden dan wordt de milieubelasting in beginsel aanvaardbaar gedacht.

Waar dit besluit standaardwaarden voor immissienormen bevat, biedt het de gemeenten de mogelijkheid om andere immissienormen vast te stellen als de lokale situatie daartoe aanleiding geeft en als dat voor de realisatie van een of meer van de genoemde maatschappelijke doelen nodig is. Dit kunnen zowel meer soepele als strengere normen zijn. Van strengere normen kan bijvoorbeeld sprake zijn als de afzonderlijke immissies van bijvoorbeeld geur, luchtverontreiniging, geluid of trillingen geen probleem vormen maar het totaal tot een ongewenst geachte belasting leidt. Van soepeler normen kan bijvoorbeeld sprake zijn als de herontwikkeling van een locatie alleen mogelijk is met een hoger niveau van geur of geluid en er alles overwegend toch een aanvaardbaar woon- of leefklimaat bereikt kan worden. Beeldend zouden de mogelijkheden voor de gemeenten kunnen worden weergegeven als een mengpaneel, zoals weergegeven in figuur 8.1. Dit ‘mengpaneel’ visualiseert de mogelijkheden die dit besluit de gemeente biedt om de lokale kwaliteit van de fysieke leefomgeving normatief vorm te geven in zijn omgevingsplan.

De schuifjes vertalen zich in regels die in het omgevingsplan worden opgenomen. De schuifruimte (flexibiliteit) biedt de gemeenten de mogelijkheid om een passend evenwicht tussen het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving te vinden. De gemeente kan in het omgevingsplan ook regels stellen over onderwerpen waarover geen instructieregels zijn opgenomen in dit besluit. Zonder volledigheid te willen betrachten kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de kwaliteit van de openbare ruimte, de kwaliteit van de architectuur, lichthinder, windhinder, bezonning, stedelijk groen en recreatiemogelijkheden. Ook kunnen in het omgevingsplan regels gesteld worden over voorwaarden waaraan een activiteit moet voldoen, zoals het toegelaten aantal vierkante meter detailhandel of horeca. Wel zijn er onderwerpen die door de bestuurlijke taaktoedeling bij een ander bestuursorgaan dan de gemeente liggen, maar die ook van belang zijn voor de kwaliteit van een locatie: de kwaliteit van watersystemen, beschermde natuur, geluid door rijkswegen, provinciale wegen en hoofdspoorwegen en de regulering van het luchtverkeer. Uiteindelijk bepalen deze aspecten gezamenlijk of een bepaalde locatie wel of niet leefbaar is. Zo kan een woonlocatie met een hoger geluidniveau op de gevel (en een binnenwaarde die aan eisen voldoet) aantrekkelijk zijn als daar een mooi uitzicht, groen in de wijk of goede voorzieningen bij horen. Net als bij muziek hebben burgers en bedrijven verschillende smaken. Een bepaalde mix van kwaliteiten kan voor de een nog aantrekkelijk zijn en voor de ander niet. Een gemeente maakt voor verschillende typen burgers woonlocaties mogelijk en voor verschillende typen bedrijven werklocaties. Maar er zijn grenzen. Wanneer in een omgevingsplan louter eenzijdige keuzes gemaakt zouden worden ten koste van een gezonde fysieke leefomgeving, dan voldoet het niet aan de wettelijke eis van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Datzelfde zou overigens gelden wanneer de mogelijkheden voor belasting van de fysieke leefomgeving zo worden beperkt dat er geen ruimte voor bedrijvigheid resteert.

De gemeenteraad kan in zijn omgevingsvisie afwegen welk niveau van belasting op gevoelige gebouwen door activiteiten hij aanvaardbaar vindt. Die omgevingsvisie kan ook vastleggen hoe de gemeente zal omgaan met de immissienormen in gebieden of op locaties waar sprake is van cumulatie van immissies. Het kan daarbij gaan om cumulatie van verschillende soorten belasting of cumulatie van één type zoals geluid of geur. In dat laatste geval kan er sprake zijn van belasting van eenzelfde type van geluid of geur door meerdere activiteiten, wat zich laat optellen. Maar als er sprake is van verschillende geluidbronsoorten is dit niet zonder meer ‘op een hoop te vegen’. Dat geldt ook voor geur. Ook daarvoor geldt dat de vele honderden geurbronsoorten niet bij elkaar zijn op te tellen.

Gemeenten worden bij het maken van omgevingsplannen ondersteund vanuit het interbestuurlijk programma ‘Aan de slag met de Omgevingswet’. Gemeenten kunnen aan de hand hiervan voor verschillende gebiedstypologieën en de daarbij gewenste kwaliteit van de fysieke leefomgeving het mengpaneel voor het desbetreffende gebied instellen.

De schuifruimte is voor de gereguleerde onderwerpen ingeperkt door de regels in dit besluit. Voor bodemkwaliteit zullen via het voorgenomen Aanvullingsbesluit bodem Omgevingswet nog regels worden ingevoegd in dit besluit. Voor de onderwerpen die het Rijk niet aan zich trekt is de schuifruimte slechts begrensd door de algemene criteria in de wet.

Voor luchtkwaliteit biedt dit besluit geen mogelijkheden om een slechtere kwaliteit toelaatbaar te achten dan de omgevingswaarden die daarvoor in dit besluit zijn gesteld. Ook tijdelijke overschrijding is niet toegestaan. Dat vloeit voort uit de richtlijn luchtkwaliteit, waarvan die omgevingswaarden een implementatie vormen. Het is wel mogelijk dat een gemeente voor gebieden waar de luchtkwaliteit beter is, die betere luchtkwaliteit in het omgevingsplan normatief kan beschermen, bijvoorbeeld door het stellen van regels of het vaststellen van een lokale omgevingswaarde. Hierop is ingegaan in paragraaf 5.2.1 van deze toelichting in de sectie ‘Decentrale omgevingswaarden luchtkwaliteit: mogelijkheden voor gemeenten’. Overigens biedt de wet ook de mogelijkheid om via de weg van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties in het omgevingsplan beperkingen te stellen in verband met de luchtkwaliteit. Zo zou een gemeente met het oog op het beschermen van de gezondheid kunnen sturen op het toelaten van scholen of kinderdagverblijven op locaties waar de luchtkwaliteit slechter is dan de achtergrondconcentratie.

Ook voor externe veiligheidsrisico's biedt dit besluit geen mogelijkheden om een slechtere kwaliteit toelaatbaar te achten dan de normen die daarvoor in dit besluit zijn gesteld. De belangrijkste norm met het oog op de veiligheid van de fysieke leefomgeving is de grenswaarde voor het zogenoemde plaatsgebonden risico. Dit is de basisveiligheid die geldt voor alle activiteiten met gevaarlijke stoffen, uitgedrukt in de kans op overlijden van één op de miljoen bij een ongeval, zoals een explosie, brand of gifwolk. Minder veilig is geen optie voor de regering.

Daarbij gelden twee uitzonderingen. In het voormalige Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi) was het mogelijk om voor maximaal drie jaar af te wijken van de grenswaarde voor het plaatsgebonden risico wanneer bijvoorbeeld woningbouw in de buurt gepland wordt van (nog te verplaatsen) industrie. Die uitzondering is in dit besluit gecontinueerd. Ook het plaatsgebonden risico voor windturbines van één op de honderdduizend per jaar voor beperkt kwetsbare objecten uit het voormalige Activiteitenbesluit milieubeheer is gebleven. De norm maakt dat windturbines gemakkelijker op of nabij bedrijventerreinen geplaatst kunnen worden.

Voor geluid, trillingen en voor geur van veehouderijen biedt dit besluit standaard immissienormen als algemeen aanvaardbaar kwaliteitsniveau (de gele lijn in het schuifpaneel). Voor geur van veehouderijen en overige agrarische activiteiten gelden ook standaard afstandsnormen. De gemeente heeft verschillende mogelijkheden voor het geval dat de standaardwaarden niet leiden tot het gewenste evenwicht tussen het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving op een locatie. Ze kan lagere waarden stellen, hogere waarden en bij geluid ook andere waarden of geen waarden. Verder kan een gemeente gebruiksregels stellen om een aanvaardbaar kwaliteitsniveau te behouden. De mogelijkheden om een hogere belasting aanvaardbaar te achten worden in dit besluit voor geluid, trillingen en geur wel begrensd. Die grens wordt uitgedrukt met grenswaarden. Zij kunnen gezien worden als het landelijk geldende basisbeschermingsniveau. De paragrafen 8.1.6.2, 8.1.6.4 en 8.1.6.6 bevatten een nadere toelichting daarop. Voor geur door zuiveringtechnische werken geldt alleen een grenswaarde, dus een basisbeschermingsniveau. Het stellen van lagere waarden is onder voorwaarden mogelijk, het stellen van hogere waarden in principe niet.

Het in het omgevingsplan afwijken van de standaardwaarden vergt een deugdelijke motivering. Dit volgt uit de Algemene wet bestuursrecht (de artikelen 3:2 en 3:46) en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Gemotiveerd moet worden dat een hogere (tot maximaal de grenswaarde) of lagere belasting (belasting lager dan de standaardwaarde) is gerechtvaardigd. Hierbij dient in ieder geval nadrukkelijk aandacht besteed te worden aan het bestaande lokale belastingsniveau, de eventuele cumulatie en de overige aspecten van de lokale situatie die deze afwijkende toegestane belasting rechtvaardigen.

Als zwaarwegende economische belangen of zwaarwegende andere maatschappelijke belangen dit rechtvaardigen, stelt dit besluit de mogelijkheid open om in het omgevingsplan andere immissiewaarden voor geur door zuiveringtechnische werken en veehouderijen of voor trillingen vast te stellen, waarbij de landelijk geldende grenswaarde (het basisbeschermingsniveau) wordt overschreden. Onder dezelfde voorwaarde kunnen de afstandsnormen voor veehouderijen onderschreden worden. In de volgende sectie wordt hier nader op ingegaan.

Figuur 8.2 visualiseert de beschreven afwegingsmogelijkheden van de gemeenteraad.

Een mogelijkheid om af te wijken van het basisbeschermingsniveau is in dit besluit opgenomen voor bijzondere gevallen waarin de waarden of afstanden die het basisbeschermingsniveau vormen aan een gewenste ontwikkeling in de weg staan. Hiervan is sprake als het handhaven van het basisbeschermingsniveau het in onderlinge samenhang realiseren van de doelen van de wet (beschermen enerzijds en benutten anderzijds) belemmert. Van een dergelijke belemmering kan bijvoorbeeld sprake zijn als een ontwikkeling per saldo leidt tot een hogere en duurzamere kwaliteit van de fysieke leefomgeving, maar leidt tot een slechtere omgevingskwaliteit op één of enkele aspecten (trillingen, geur). Ook kan hiervan sprake zijn als een hogere belasting van de fysieke leefomgeving op één of enkele aspecten in de weg staat aan een in hoge mate gewenste ruimtelijke ontwikkeling. In verband met de symmetrie van de instructieregels kan het daarbij zowel gaan om het vestigen van geur- of trillingveroorzakende activiteiten als om het vestigen van een geurgevoelig gebouw of een trillinggevoelig gebouw op een geur- of trillingbelaste locatie.

Het afwijken van het basisbeschermingsniveau in het omgevingsplan vergt een indringende inhoudelijke afweging en een goede motivering. Voldaan moet daarbij worden aan het criterium dat er sprake is van zwaarwegende economische belangen of zwaarwegende andere maatschappelijke belangen die het toestaan van die grotere belasting rechtvaardigen. Tot het afwijken van het basisbeschermingsniveau kan dus niet lichtvaardig worden beslist.

Ook gelet op het zorgvuldigheidsbeginsel (artikel 3:2 Awb) en het motiveringsbeginsel (artikel 3:46 Awb) zal daarbij in ieder geval ingegaan moeten worden op de navolgende vragen:

Om tot een goede afweging te komen of de voorgenomen afwijking van het basisbeschermingsniveau gerechtvaardigd is, moet dus gekeken worden naar de legitimiteit van het voorgenomen besluit, de doelmatigheid en doeltreffendheid daarvan, de evenredigheid en proportionaliteit, de noodzakelijkheid en naar de aanwezigheid van voldoende maatschappelijk draagvlak.

Ad. 1 Voor de legitimiteits- en specialiteitsafweging moeten de te maken afweging en de motivering van het besluit — in lijn met artikel 2.1, eerste lid, van de wet — uitgaan van de onderlinge samenhang in het realiseren van de doelen van de wet (beschermen enerzijds en benutten anderzijds). Meer concreet moet gemotiveerd worden dat er met het afwijken van het basisbeschermingsniveau sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, van de wet. Daarbij moet in de motivering worden ingegaan op het zwaarwegende economische of andere maatschappelijke belang dat aan de orde is en hoe dat belang de afwijking van het basisbeschermingsniveau rechtvaardigt.

Ad. 3 Voor de evenredigheids- en proportionaliteitsafweging, is het nodig om vast te stellen of er sprake is van een zwaarwegend economisch belang of zwaarwegend ander maatschappelijk belang. Op voorhand is niet sluitend aan te geven wanneer een belang gekwalificeerd kan worden als een zwaarwegend economisch belang of zwaarwegend ander maatschappelijk belang. Die kwalificatie is immers afhankelijk van de omstandigheden van het geval, de lokale context en het moment waarop deze vraag zich voordoet. In zijn algemeenheid kan gezegd worden dat er sprake is van een zwaarwegend economisch belang als een bepaalde ontwikkeling aanmerkelijke economische voordelen heeft die het belang van een beperkte groep mensen overstijgt. Het begrip zwaarwegend economisch belang is immers een verbijzondering van het begrip zwaarwegend maatschappelijk belang. Gedacht kan hierbij worden aan ontwikkelingen die in sterke mate bijdragen aan de werkgelegenheid of aan de economische ontwikkeling of structuur van een gebied. Voor andere dan economische zwaarwegende maatschappelijke belangen die het afwijken van het basisbeschermingsniveau rechtvaardigen kan bijvoorbeeld gedacht worden aan ontwikkelingen die het niveau van de maatschappelijke voorzieningen in een gebied verhogen, het realiseren van sociaal beleid ondersteunen of als ontwikkelingen het behoud of de ontwikkeling van kwetsbare functies of delen van de fysieke leefomgeving ondersteunen.

De aanwezigheid en motivering van een zwaarwegend economisch of zwaarwegend maatschappelijk belang op zichzelf is niet voldoende. Ook moeten alle relevante effecten van het afwijken van het basisbeschermingsniveau in beeld gebracht worden en ten opzichte van dat belang afgewogen worden. Hierbij gaat het niet alleen om de effecten op korte termijn, maar ook de effecten op de lange termijn. Hierbij dient ook aandacht te worden besteed aan de verhouding van de voorgenomen afwijking tot het in de omgevingsvisies en programma's van relevante overheden opgenomen beleid. Dit is niet alleen nodig om tot een goed afgewogen besluit te komen, maar ook moet het voor belanghebbenden mogelijk zijn om een juist en volledig beeld te hebben van de gevolgen van het besluit om af te wijken van het basisbeschermingsniveau. Dit maakt het voor belanghebbenden mogelijk om hun rechtspositie vast te stellen.

Ad. 4 Hoewel het afwegingscriterium ‘als zwaarwegende economische of maatschappelijke belangen dit rechtvaardigen’ de mogelijkheid tot afwijking niet expliciet koppelt aan de noodzakelijkheidsvraag, bewerkstelligen de toepassing van dit criterium en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur dat ook hierover een expliciete afweging moet plaatsvinden. Als er reële alternatieven zijn die geen afwijking van het basisbeschermingsniveau vereisen, zal die afwijking niet licht te rechtvaardigen zijn. De ontstentenis van alternatieven is echter geen voorwaarde om te kunnen afwijken van het basisbeschermingsniveau voor geur of trillingen.

Bij een tijdelijke afwijking van het basisbeschermingsniveau zal er sneller sprake zijn van een voldoende zwaarwegend maatschappelijk belang om een afwijking te rechtvaardigen dan bij een permanente afwijking. Dit blijkt ook uit de hiervoor opgenomen voorbeelden, waarbij in het ene geval sneller zou kunnen worden aangenomen dat het belang voldoende zwaarwegend is om de afwijking te rechtvaardigen dan in het andere geval. Voor welke duur een afwijking gerechtvaardigd is hangt af van de lokale situatie en de betrokken belangen. Naarmate de afwijking van het basisbeschermingsniveau langer duurt, zullen de belangen die aan de orde zijn zwaarder moeten wegen.

Ook het nemen van compenserende maatregelen kan een (onderdeel van de) rechtvaardiging vormen voor de afwijking van het basisbeschermingsniveau. In dat geval dient niet alleen de motivering bij het wijzigingsbesluit van het omgevingsplan de afwegingen op dat gebied te bevatten, maar kan het ook wenselijk zijn in dit plan of in een gelijktijdig vastgesteld programma aan te geven op welke wijze de uitvoering van die compensatie is geborgd. Als de afwijking in het omgevingsplan in de tijd wordt begrensd, kan het noodzakelijk zijn dat het omgevingsplan ook de regels bevat die de tijdelijkheid van de afwijking borgen. Ook is het denkbaar dat als wijzigingen in de belasting van de fysieke leefomgeving verwacht worden, het nodig is om te beslissen en vast te leggen dat de belasting gemonitord wordt en welke consequenties de uitkomsten van die monitoring hebben voor het genomen besluit. Dit kan dan bij het vaststellen van de immissienormen in het omgevingsplan worden vastgelegd.

Ad. 5 Ten slotte, omdat de rechtvaardiging om af te wijken van het basisbeschermingsniveau moet plaatsvinden in de lokale context zal de motivering van het besluit ook niet voorbij kunnen gaan aan het lokale maatschappelijk draagvlak voor het te nemen besluit. Ook dit is een belangrijk onderdeel van de te maken belangenafweging.

De in dit besluit opgenomen mogelijkheid om in een beperkt aantal gevallen in het omgevingsplan een hogere geurbelasting door veehouderijen toe te laten dan het dit besluit aangegeven basisbeschermingsniveau is niet nieuw. Het borduurt voort op de mogelijkheden tot het nemen van zogenoemde stap-3-besluiten (stap-3-besluit: het afwijken van wettelijke milieunormen voor bodem, geluid, lucht en geur door veehouderijen door het nemen van een afwijkingsbesluit) die bestond op grond van de Interimwet stad-en-milieubenadering.

De zogenoemde stap 1 en stap 2 in relatie tot de toepassing van de Interimwet stad-en-milieubenadering hadden betrekking op de optimalisering van het proces van ruimtelijke planvorming. Stap 2 omvatte het optimaal benutten van de bestaande regelgeving. In het nieuwe stelsel voor omgevingsrecht vloeien deze stappen rechtstreeks voort uit het nieuwe stelsel. Stap 1 omdat dat het nieuwe stelsel niet alleen gaat over ruimtelijke ordening, maar alle belangen op het gebied van de fysieke leefomgeving omvat. Ook vloeit stap 1 voort uit de brede reikwijdte van het omgevingsplan, dat niet alleen gericht is op de goede ruimtelijke ordening maar op de doelen van de wet en ook brongerichte maatregelen voor milieuaspecten kan bevatten. Stap 2 zit ingebouwd in het systeem van dit besluit. De immissienormen, al dan niet met een bandbreedte met beslisruimte, worden in dit besluit met instructieregels doorgelegd naar het gemeentelijk omgevingsplan, zodat daarin de beschikbare beslisruimte optimaal kan worden benut. De mogelijkheid tot het afwijken van de grenswaarden voor geur door veehouderijen is door opname van het toepassingscriterium ‘zwaarwegende economische belangen of zwaarwegende andere maatschappelijke belangen die de afwijking rechtvaardigen’ te vergelijken de toepassing van de voorheen geldende Interimwet stad-en-milieubenadering (stap 3). Zoals hiervoor toegelicht vergt de mogelijkheid om af te wijken van het basisbeschermingsniveau een extra indringende motivering die ook een afweging over de vraag voor welke periode afwijking gerechtvaardigd is, omvat. Daarmee is de vereiste motivering qua zwaarte vergelijkbaar met de zwaarte van de motivering van stap 3-besluiten van de Interimwet stad-en-milieubenadering.

Voor de geurbelasting door zuiveringtechnische werken bood de regelgeving geen ruimte voor het toelaten van een hogere geurbelasting dan het Activiteitenbesluit milieubeheer voorschreef. Vanwege redenen van harmonisatie en overzichtelijkheid van het systeem is gekozen om dit in dit besluit wel mogelijk te maken als ‘zwaarwegende economische belangen of zwaarwegende andere maatschappelijke belangen die de afwijking rechtvaardigen’.

Voor trillingen bood het Activiteitenbesluit milieubeheer de mogelijkheid om bij maatwerkvoorschrift een hogere trillingsterkte toe te laten. Deze mogelijkheid wordt in dit besluit gecontinueerd voor zover voldaan wordt aan het criterium ‘zwaarwegende economische belangen of zwaarwegende andere maatschappelijke belangen die de afwijking rechtvaardigen’.

Voor geluid is in dit besluit geen mogelijkheid opgenomen om in het omgevingsplan andere immissiewaarden vast te stellen, waarbij de landelijk geldende grenswaarde (zijnde de binnenwaarde, dat het basisbeschermingsniveau vormt) wordt overschreden. Als hogere waarden op de gevel vastgesteld worden, moet getoetst worden of de binnenwaarde niet overschreden wordt. Die binnenwaarde gold ook onder de voormalige Interimwet stad-en-milieubenadering.

Zoals in paragraaf 2.3.8 onder het kopje ‘voormalige bedrijfswoningen’ opgenomen, is naast de mogelijkheden van het ‘mengpaneel’ nog een eigenstandige flexibiliteitsmogelijkheid in dit besluit opgenomen voor geluid, trillingen geur. Dat is een omzetting en beperkte verbreding van de voormalige plattelandswoningregeling. De hoofdkeuzes die hierover zijn gemaakt staan in paragraaf 2.3.8 toegelicht, evenals de belangrijkste verschillen met het voormalige recht.

In het omgevingsplan kan worden bepaald dat normen voor geluid, trillingen en geur niet van toepassing zijn op gebouwen die eerder een functionele binding hadden met in de desbetreffende artikelen genoemde activiteiten (in verband met grofweg de agrarische sector, zuiveringtechnische werken, bedrijventerreinen of de horecasector).

Gebruikmaking van de uitzonderingen in dit besluit leidt er in beginsel toe dat de rechten van de (nieuwe) bewoner beperkter zijn en dat de bedrijfsvoering van het bedrijf waarmee die woningen voorheen een functionele binding hadden, niet in het gedrang komt. De regeling is uitdrukkelijk beperkt tot woningen die een functionele binding hadden met het bedrijf. Kiest het bestuursorgaan er gemotiveerd voor om gebruik te maken van de uitzonderingsmogelijkheden, dan worden de aangewezen woningen niet beschermd tegen geluid, trillingen geur die afkomstig zijn van de (voormalig) bijbehorende activiteit. De mogelijkheid van deze uitzondering is te verantwoorden omdat mensen er bewust voor kiezen op het platteland of op het bedrijventerrein te gaan wonen, maar de toepassing zal steeds in het licht van alle omstandigheden van het geval moeten worden bezien en moeten worden afgewogen tegen andere belangen van de fysieke leefomgeving. Hierbij kan bijvoorbeeld wel weer het belang van het behoud van cultureel erfgoed een overweging vormen om mee te werken aan de uitzondering. In de belangenafweging kan een verband gelegd worden met de omgevingsvisie voor het desbetreffende gebied. Zoals in paragraaf 2.3.8 beschreven is een uitzondering voor deze voormalige bedrijfswoningen uitdrukkelijk niet bedoeld voor een complex van bedrijven of voor gebieden in transitie. Ook voor een woning bij zwaardere bedrijvencategorieën zoals een beton- of een mestverwerkingsbedrijf ligt toepassing van deze regeling in het algemeen niet voor de hand. Zoals ook onder de voorheen geldende regeling over plattelandswoningen in de jurisprudentie werd bevestigd,2. zal namelijk wel het woon- en leefklimaat in zijn algemeenheid moeten worden betrokken bij de belangenafweging. Om deze reden zijn bijvoorbeeld regels over geluid (artikel 5.61) en geur (artikel 5.95) van dit besluit wel van toepassing, maar kan de uitkomst van de belangenafweging zo zijn dat de regels in het omgevingsplan over geurgevoelige gebouwen die voorheen functioneel verbonden waren met de bepaalde activiteit erin voorzien dat deze niet of anders beschermd worden tegen de geurbelasting door die activiteit. Dit besluit beoogt daarom geen koerswijziging op dit punt, al is de belangenafweging die gemaakt wordt in beginsel iets breder (alle aspecten van de fysieke leefomgeving, waaronder ‘benutting van de fysieke leefomgeving’) en gaat het om een evenwichtige toedeling van functies waarbij naast instructieregels op grond van afdeling 5.1 van dit besluit, vooral in het buitengebied, ook een aspect als gezondheid een rol speelt (zie ook paragraaf 3.2.1 van deze toelichting). Ook wordt meer benadrukt dat, als verzocht wordt om toepassing van de regeling, de belangen van verzoeker uitdrukkelijk moeten worden betrokken bij het besluit. Uiteraard zal in het omgevingsplan duidelijk moeten zijn wat de voorheen functioneel verbonden activiteit is geweest, zodat daar later geen discussie over kan ontstaan.

De regeling ziet ook op woonwagens en drijvende bouwwerken. Ook die die vallen onder het begrip ‘geluid-, trilling-, of geurgevoelig gebouw’. De regeling in dit besluit breidt het bereik dus enigszins uit, al zal het in de praktijk vooral om woningen gaan. Het gaat dan om woonobjecten die door hun uitrusting en verbinding met de stand- of ligplaats niet meer tot doel hebben voort te bewegen of te veranderen van locatie. Hierbij kan gedacht worden aan parkbungalows, historische woonschepen en woonarken met een betonnen onderbouw. De eventuele verplaatsbaarheid van deze objecten is op zichzelf geen reden om ze anders te behandelen. Het mobiele karakter van een gevoelig object dat functioneel verbonden was, kan een onderdeel zijn van de afweging van het bevoegd gezag om al dan niet bescherming tegen hinder te verlenen, naast andere aspecten zoals een goed woon- en leefklimaat of de gewenste ontwikkelingsruimte voor de aanwezige bedrijvigheid. Bovendien wordt de verplaatsbaarheid van bedoelde objecten niet alleen bepaald door het mobiele karakter maar bijvoorbeeld ook door de optimale ligging of stand op een bepaalde plek van het terrein waarmee het verbonden was. Vanwege de gewenste bereikbaarheid zijn er mogelijk geen alternatieven elders op het desbetreffende terrein.

In afdeling 8.5 van dit besluit is geregeld dat de in het omgevingsplan aangewezen gebouwen bij de beoordeling van een vergunningaanvraag op geur, geluid en trillingen worden beschouwd als onderdeel van de activiteit (zie ook paragraaf 11.6.1.7 van deze toelichting). Hiermee is gewaarborgd dat de regeling doorwerkt naar de beoordeling van vergunningplichtige milieubelastende activiteiten. Voor de beoordeling van de milieubelastende activiteit in verhouding tot dit ontvangende gebouw gelden de specifieke regels niet, waardoor het in het omgevingsplan aangewezen gebouw de milieubelastende activiteit niet kan belemmeren. Dit geldt zowel voor de bestaande situatie als eventuele wijzigingen van de activiteit waarmee het gebouw eerder functioneel was verbonden, voor zover die wijziging plaatsvindt binnen de mogelijkheden die het omgevingsplan daartoe biedt. Voor de beoordeling van de milieubelastende activiteit in verhouding tot andere geluidgevoelige, trillinggevoelige, of geurgevoelige gebouwen in de omgeving blijven de beoordelingsregels wel van toepassing. Voor zover de activiteiten niet vergunningplichtig zijn en daarom afdeling 8.5 van dit besluit niet van toepassing is, werkt de regeling via de regels van het omgevingsplan zelf.

Een gemeente kan alleen regels stellen over activiteiten op het eigen grondgebied (territorialiteitsbeginsel). De regels in dit besluit zien ook op immissies of risico's die zich tot buiten dat grondgebied uitspreiden. Een gemeente zal daar dus rekening mee moeten houden. Andersom zal een gemeente die nieuwe gevoelige gebouwen of kwetsbare gebouwen of locaties mogelijk maakt zich ook moeten vergewissen van activiteiten aan de andere kant van de grens. Zij kunnen weliswaar geen regels stellen over activiteiten in de buurgemeente, maar door het toelaten van bijvoorbeeld geluidgevoelige objecten wel invloed uitoefenen op de milieugebruiksruimte van bedrijven aldaar. Hierbij is de algemene bepaling over afstemming en samenwerking in artikel 2.2, eerste lid, van de wet van belang.

Met de keuze om de immissienormen en bepaalde afstandsnormen die voorheen in het Activiteitenbesluit milieubeheer waren opgenomen vorm te geven als instructieregels voor omgevingsplannen ontstaat — zonder een nadere voorziening — bij de inwerking een tijdelijke leemte. De immissienormen zullen nog moeten worden opgenomen in de omgevingsplannen. Daarvoor hebben de gemeenten enige tijd nodig. De regering is zich ervan bewust dat het overgangsrecht een oplossing voor deze leemte moet bieden. In overleg met VNG, IPO en organisaties van het bedrijfsleven wordt bezien op welke wijze dat overgangsrecht het best kan worden vormgegeven. De grondslag daarvoor is opgenomen in het wetsvoorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet en zal uitgewerkt worden in het voorgenomen Invoeringsbesluit Omgevingswet.