5.2.1 Rapport Bours

Onder vigeur van de Tweede Richtlijn werd de levering van gebouwen in de lidstaten op uiteenlopende wijze in de btw-heffing betrokken. In Duitsland en Luxemburg viel de levering van onroerend goed, zoals gebouwen, buiten de reikwijdte van de btw. Niettemin bestond in beide lidstaten de mogelijkheid om bij een levering tussen belastingplichtigen te opteren voor btw-heffing.1 België en Frankrijk kenden een onderscheid tussen nieuwe en oude gebouwen en betrokken alleen de levering van nieuwe gebouwen in de btw-heffing.2 In België werd de grond volledig buiten het toepassingsgebied van de btw gelaten, ook indien sprake was van één levering van bebouwde grond.3 In Frankrijk werd de grond daarentegen als behorend bij het nieuwe gebouw aangemerkt waardoor deze grond in de btw-heffing werd betrokken.4 Ook het onderscheid tussen nieuwe en oude gebouwen verschilde. In België werd een gebouw als nieuw aangemerkt tot en met 31 december van het jaar volgend op het jaar waarin het voor de eerste keer werd opgenomen in het kohier van de onroerende voorheffing, een Belgische belasting op onroerende eigendommen.5 Frankrijk beschouwde een gebouw als nieuw indien de eerste overdracht plaatsvond binnen vijf jaar na de voltooiing en, mits de verkoper een handelaar was, ook de wederverkoop van het gebouw binnen deze termijn.6 In Nederland was de levering van onroerend goed, waaronder bebouwde terreinen, door de vervaardiger belast, maar ook latere leveringen indien ter zake van de voorafgaande levering btw was verschuldigd en die btw geheel of deels aftrekbaar was.7

In zijn studierapport ter voorbereiding op het ontwerp van een zesde richtlijn maakte Bours onderscheid tussen de levering van nieuwe en gebruikte (hierna: oude) gebouwen. Bours was van mening dat de levering van nieuwe gebouwen in de Zesde Richtlijn belast zou moeten worden.8 Naar de mening van Bours was het onderscheid tussen nieuwe en oude gebouwen geen kunstmatige constructie, maar ligt het opgesloten in het onderscheid dat art. 2 Eerste Richtlijn (thans: art. 1 lid 2 Btw-richtlijn) maakt tussen de productie- en distributieketen en andere transacties.9 Hiermee bedoelde Bours dat de levering van een nieuw gebouw onderdeel uitmaakt van het productie- en distributieproces van een gebouw en dat de levering van een oud gebouw buiten dit productie- en distributieproces plaatsvindt. Met betrekking tot de levering van oude gebouwen was Bours van mening dat er geen ideale btw-oplossing bestaat, hetgeen volgens hem te wijten is aan de omstandigheid dat de btw niet is opgezet voor de toepassing op goederen met een zeer lange levensduur.10 De lidstaten zouden er naar zijn mening het beste aan doen om de levering van oude gebouwen volledig van de reikwijdte van de btw uit te sluiten.11 Indien de lidstaten de btw ook zouden willen toepassen op de levering van (bepaalde) gebruikte gebouwen, dan achtte hij de Franse regeling op grond waarvan de btw-heffing binnen enkele jaren na de voltooiing van het gebouw werd gestaakt, te prefereren boven de Nederlandse regeling op grond waarvan beslissend was of de verkoper ter zake van de voorafgaande levering (gedeeltelijke) btw-aftrek heeft genoten.12 Teneinde uitsluitend de door de bouwsector toegevoegde waarde in de btw-heffing te betrekken ging de voorkeur van Bours ernaar uit om de btw alleen toe te passen op de levering van nieuwe gebouwen met uitsluiting van de grond.13

Het door Bours gemaakte onderscheid tussen de levering van nieuwe en oude gebouwen was niet nieuw, aangezien België en Frankrijk dit onderscheid reeds kenden. Niettemin wijkt de definitie van het begrip ‘nieuw gebouw’ die Bours hanteerde af van de definitie die België en Frankrijk hanteerden. Een gebouw moet volgens hem als nieuw worden beschouwd, zolang het nog niet is betrokken door hetzij zijn eigenaar, hetzij een huurder.14 Hieruit is af te leiden dat Bours een gebouw als nieuw beschouwd zolang het nog niet feitelijk is gebruikt. Naar de mening van Bours is dit onderscheid tussen nieuwe en oude gebouwen zonder al te veel moeilijkheden te maken. Niettemin was Bours zich ervan bewust dat dit eenvoudig toepasbare criterium niet volmaakt is. Hij noemt als voorbeeld een bouwer die een nieuw gebouw wil verkopen, maar het verhuurt met het oogmerk een gegadigde aan te trekken die het gebouw wil kopen als belegging. Omdat het gebouw reeds is verhuurd, zal de levering van het verhuurde gebouw aan de belegger een oud gebouw zijn.15 Indien de lidstaten de btw-heffing niet wensten te beperken tot nieuwe gebouwen, dan zou er volgens Bour voor gekozen kunnen worden om net als in België en Frankrijk ook de levering van ‘bijna nieuwe’ gebouwen te belasten, waarbij Bours meende dat de termijn niet langer mocht zijn dan de Franse termijn van 5 jaar en deze termijn kon, gelet op de definitie van het begrip ‘nieuw’ gebouw, naar Belgisch voorbeeld het beste aanvangen op het moment van eerste ingebruikneming.16