11.3.1 De Coöperatieve Wijkraad

De centrale vraag is benaderd vanuit enkele casestudies die zich op verschillende institutionele terreinen van de gemeentelijke democratie begaven. De terreinen waar het om ging, zijn die van vertegenwoordiging, normering, controle, budgettering en bestuur. De eerste casestudy, de Coöperatieve Wijkraad in de gemeente Groningen, moest antwoord geven op de vraag welke mogelijkheden het wettelijk kader biedt om aan (territoriaal georganiseerde) initiatieven publiekrechtelijke zeggenschap toe te kennen en welke beperkingen het wettelijk kader eventueel stelt aan de vormgeving daarvan. Mede door deze vraagstelling en doordat het de eerste casestudy was die in dit onderzoek aan bod kwam, lag de nadruk bij de inhoudelijke behandeling wat meer op organisatorische vraagstukken dan op een specifiek institutioneel terrein. Het bleek dat het wettelijk kader voor het overgrote deel van de opzet van een initiatief als de Coöperatieve Wijkraad geen problemen oplevert. Het initiatief kan door middel van delegatie- of mandaatconstructies de beschikking krijgen over publiekrechtelijke zeggenschap. Voor delegatie is wel vereist dat het georganiseerd wordt als bestuurscommissie ex artikel 83 Gemeentewet aangezien noch de Gemeentewet noch enige andere formele wet een grondslag biedt voor delegatie aan groepen burgers die juridisch anders zijn vormgegeven. Het orgaan dat de bestuurscommissie instelt is geheel vrij in het bepalen van de vorm ervan, waardoor loting als samenstellingsmethode mogelijk is. Het wettelijk kader stelt wel nog enkele beperkingen aan delegatie aan een bestuurscommissie. Sommige bevoegdheden zijn expliciet van delegatie uitgezonderd, andere kunnen zich naar hun aard tegen delegatie verzetten. Ook kan er niet een zodanig taken- en bevoegdhedenpakket worden overgedragen dat het initiatief de facto de omvang van een deelgemeente zou krijgen. Dit betekent overigens ook dat een initiatief niet aangemerkt kan worden als algemeen vertegenwoordigend orgaan, waardoor artikel 4 Grondwet er niet op van toepassing is. Voor mandaatconstructies gelden dezelfde soort beperkingen als bij delegatie, zij het dat een initiatief niet per se als bestuurscommissie hoeft te worden vormgegeven om bevoegdheden in mandaat te kunnen uitoefenen. In dat geval zal een bevoegdheid zich echter wel snel naar zijn aard tegen mandaat verzetten aangezien er mandaat zou worden verleend aan een niet-publieke actor. Initiatieven als de Coöperatieve Wijkraad dienen er verder rekening mee te houden dat er publiekrechtelijke normering op hen van toepassing is op het moment dat zij bevoegdheden gedelegeerd krijgen. Dan zijn zij zoals gezegd een bestuurscommissie en dus een a-orgaan in de zin van artikel 1:1 lid 1 sub a Awb. Ook wanneer het initiatief géén bevoegdheden gelegeerd krijgt en dus niet als bestuurscommissie is ingesteld, kan het onder omstandigheden als a-orgaan worden aangemerkt. Dit betekent dat de normering uit de Awb en andere publiekrechtelijke normering die aan het bestuursorgaanbegrip is gekoppeld alsnog op het initiatief van toepassing is. Daarbij geldt wel dat een bevoegd initiatief uiteraard strenger genormeerd is dan een niet-bevoegd initiatief.

Zoals gezegd levert het wettelijk kader voor de meeste onderdelen van de opzet van een initiatief als de Coöperatieve Wijkraad geen problemen op. Op twee punten kan het initiatief echter wel stuiten op grenzen die de wet stelt. Allereerst biedt de wet geen ruimte om bestuursbevoegdheden van het college over te dragen aan een bestuurscommissie waar ook raadsleden lid van zijn. Dit gaat in tegen de personele en functionele scheiding die met de dualisering is aangebracht tussen de raad en het college. Daarnaast kan de ambitie van een initiatief om integraal te besturen, waarbij het zowel actief is op de institutionele terreinen van de raad als op dat van het college, om dezelfde reden niet gerealiseerd worden. Vertegenwoordiging, normering, controle en budgettering en de bijbehorende bevoegdheden behoren niet belegd te zijn bij hetzelfde orgaan dat het bestuur voert. De gepolitiseerde terreinen dienen gescheiden te zijn van het geprofessionaliseerde uitvoerende terrein. Een wetswijziging die deze beide onderdelen van initiatieven als de Coöperatieve Wijkraad mogelijk wilt maken, moet als een principiële wijziging worden beschouwd. Het doet namelijk af aan het beginsel dat het gemeentelijk bestuursmodel gedualiseerd is. Op dat punt zou een dergelijke initiatief dus geen aanvulling zijn van de lokale democratie, maar juist een aanpassing.

Naast deze twee grenzen die het wettelijk kader aan de opzet van een initiatief als de Coöperatieve Wijkraad stelt, kan de verplichting om het als een bestuurscommissie te organiseren om het te kunnen laten beschikken over publiekrechtelijke bevoegdheden ook als een grens worden ervaren. Daarmee wordt het initiatief namelijk onderdeel van de overheid en de systeemwereld, terwijl het bedoeld is als instrument van de gemeenschap en de leefwereld. Deze ervaren grens kan slechts deels worden weggenomen met een wetswijziging. Op dit moment is het niet mogelijk om bevoegdheden over te dragen aan privaatrechtelijk georganiseerde initiatieven,1 maar daar zou een grondslag voor gecreëerd kunnen worden in de Gemeentewet of een andere formele wet. Op die manier kan publieke zeggenschap worden belegd bij een initiatief dat in ieder geval organisatorisch geen onderdeel uitmaakt van de overheid. Wel blijven de bevoegdheden publiekrechtelijk genormeerd, maar dat is onvermijdelijk gezien een van de uitgangspunten van het Nederlandse staatsrecht, namelijk geen bevoegdheid zonder verantwoordelijkheid. Een privaatrechtelijk georganiseerd initiatief kan op deze manier een mooie aanvulling zijn op de lokale democratie omdat het aansluit op de maatschappelijke verbanden die in een dorp of wijk aanwezig zijn, waardoor het een betere balans kan bewerkstelligen tussen maatschappelijk eigenaarschap en publieke zeggenschap.