11.3.4 Breda Begroot

De vierde casestudy, Breda Begroot in de gemeente Breda, moest antwoord geven op de vraag hoe participatie van burgers bij de verdeling van publieke middelen zich verhoudt tot wet- en regelgeving op het terrein van budgettering en de manier waarop daarin het eerste en tweede beginsel tot uitdrukking komt. Volgens de Staatscommissie-Elzinga en de gemeentewetgever van 2002 berust het budgetterende primaat in het gedualiseerde bestuursmodel bij de gemeenteraad. Dat is gegarandeerd doordat hij het budgetrecht heeft op grond van artikel 189 lid 1 Gemeentewet. Op dit moment kunnen initiatieven alleen in een adviserende capaciteit betrokken worden bij de uitoefening van deze bevoegdheid. Overdracht van het budgetrecht van de raad is uitgesloten op grond van artikel 156 lid 2 Gemeentewet. Dit delegatieverbod is door de dualiseringswetgever niet expliciet gemotiveerd, maar het past logisch in de betekenis die het budgetrecht heeft voor de positie van de raad als hét beleidsbepalende orgaan. Het belang van de begroting als beleidsdocument is sinds 2002 toegenomen. Over een groot deel van de uitgaven, en dus het onderliggende beleid, kan de raad geen invloed uitoefenen omdat het verplichte uitgaven betreft. Maar een deel van de begroting is vrij te besteden en uit de manier waarop de raad de vrij te besteden middelen over de verschillende programma’s verdeelt, blijkt welk beleid hem voor ogen staat. Met andere woorden, uit de verdeling van middelen op de begroting blijkt welke politieke keuzes de raad heeft gemaakt. Dat gegeven, in combinatie met het feit dat het college geen uitgaven mag doen zonder voorafgaande machtiging van de raad, betekent dat het budgetrecht een belangrijk middel is voor de raad om zijn politieke primaat te onderstrepen. Elke wetswijziging die initiatieven in staat zou stellen publiekrechtelijke zeggenschap uit te oefenen op het autorisatieen allocatieniveau van de raad, zou afdoen aan het eerste beginsel van de lokale democratie en moet om die reden als een principiële wijziging en een aanpassing van de lokale democratie worden beschouwd.

Naast de raad speelt ook het college een belangrijke rol bij de verdeling van publieke middelen doordat dit orgaan op grond van artikel 190 lid 1 Gemeentewet verplicht is de ontwerpbegroting op te stellen en op grond van artikel 186 lid 2 sub a jo. artikel 66 BBV belast is met het uitwerken van de begroting in de uitvoeringsinformatie. Voor deze bevoegdheden geldt dat zij op dit moment naar hun aard niet gedelegeerd kunnen worden. Het opstellen van de ontwerpbegroting en de uitvoeringsinformatie is een bijzonder ingewikkeld proces waarbij met allerlei technische regelgeving rekening moet worden gehouden. De wetgever heeft het college daartoe de opdracht gegeven omdat dit orgaan beschikt over de nodige kennis, informatie en organisatiekracht. De bevoegdheid om de begroting uit te werken in de uitvoeringsinformatie stelt het college daarnaast in staat het beleid van de raad uit te voeren en te functioneren als dagelijks bestuur van de gemeente. Voor de institutionele positie van het college is de bevoegdheid daarom van groot belang. Tegelijkertijd zou een wijziging van het wettelijk kader om overdracht van de bevoegdheid mogelijk te maken niet neerkomen op een principiële wijziging. Het zou zaak zijn om burgerbegrotingen van voldoende kennis, informatie en organisatiekracht te voorzien om de begroting zo uit te werken dat aan alle wettelijke verplichtingen kan worden voldaan, maar het openen van de mogelijkheid tot delegatie van de bevoegdheid doet geen afbreuk aan de beginselen van de lokale democratie. Het politieke primaat van de raad wordt er niet door aangetast evenmin als de scheiding tussen een gepolitiseerde vertegenwoordiging en een geprofessionaliseerd uitvoerend orgaan. Wanneer de begroting door de raad territoriaal wordt ingericht, kan er zelfs sprake zijn van een betere behartiging van het derde beginsel van de lokale democratie. Bij een territoriale inrichting kunnen namelijk plaatselijke verbanden op een meer inhoudelijke manier betrokken worden bij de uitvoe-ring van het beleid zoals dat door de raad wordt vastgelegd in de begroting. Daardoor zou er sprake kunnen zijn van een betere aansluiting tussen maatschappelijk eigenaarschap en publieke zeggenschap. In die zin kunnen initiatieven op het terrein van budgettering een aanvulling zijn voor de lokale democratie.

Er is ten slotte nog een type burgerbegroting denkbaar dat niet met een wetswijziging gefaciliteerd zou kunnen worden zonder dat dit een principiële wijziging, en daarmee een aanpassing, van de lokale democratie zou inhouden. Het betreft dan burgerbegrotingen die zowel op het allocatieniveau van de raad als op het allocatieniveau van het college bevoegd zouden willen zijn om middelen toe te kennen aan beleid. De gemeentewetgever van 2002 heeft bewust een verschil aangebracht tussen deze twee allocatieniveaus en heeft de bijbehorende bevoegdheden bewust bij verschillende organen belegd om zo ook op het terrein van budgettering een scheiding aan te brengen tussen de functies van normering en controle aan de ene kant en bestuur aan de andere kant. Een wetswijziging die het mogelijk zou maken voor burgerbegrotingen om op zowel het terrein van de raad als het terrein van het college tegelijkertijd actief te zijn, zou er in feite op neerkomen dat ook de functies die de begroting en de uitvoeringsinformatie voor de raad en het college vervullen, gecombineerd zouden worden. Een dergelijke wijziging zou een principiële wijziging van het wettelijk kader inhouden omdat het af zou doen aan het tweede beginsel dat ten grondslag ligt aan de gemeentelijke democratie.