6.4.1 Afhankelijkheid

In 1979 schreef de werkgroep NVvR in haar rapport1 dat de verhouding van de rechterlijke macht tot de wetgevende macht een weinig gecompliceerde was en noemde onder andere als wettelijke grondslagen daarvan (het inmiddels vervallen) art. 2 Wet RO en art. 11, art. 12 en art. 13 Wet AB. Laatstgenoemde bepalingen houden kortweg in dat de rechter - met uitsluiting van de andere staatsmachten2 - moet rechtspreken volgens de wet, dat zijn beslissing geen verdere algemeen geldende reikwijdte mag hebben dan een beoordeling van het aan hem voorgelegde geval en dat hij niet mag weigeren recht te spreken op grond van vermeende onduidelijkheid of onvolkomenheid der wet. De rechter is aldus gebonden aan de door de (hogere of lagere) wetgever voortgebrachte (legislatieve) producten en moet het in de praktijk daarmee doen; hij moet roeien met de riemen die hij heeft (art. 11 en art. 13 Wet AB). Bovendien mag hij niet zelf soortgelijke producten voortbrengen (art. 12 Wet AB).

Uit dit keurslijf, deze onderworpenheid aan de wetgever, kan de rechter ontsnappen. Allereerst beschikt de rechter bij de uitleg van wetteksten over een zekere interpretatievrijheid.3 Daarnaast werkt de wetgever met vage normen die de rechter een ruime marge geven bij de beoordeling van het hem voorgelegde geschil.4 Voorts kunnen grondrechten, neergelegd in algemeen werkende verdragen, een wettelijke regel opzij zetten en kunnen algemene rechtsbeginselen eenzelfde effect teweegbrengen.5 Voor producten van de lagere wetgever geldt dat gebondenheid van de rechter daaraan niet bestaat indien dit product in strijd is met een regel van een hogere wet6 of met de Grondwet of het Statuut.7 Ten slotte valt er nog op te wijzen dat de uitspraken van de rechter, en dan in het bijzonder die van onze hoogste rechter, de Hoge Raad, niet zonder enige frequentie een algemenere strekking hebben dan alleen beperkt tot het te beslechten geval en dat van dit soort uitspraken een zekere precedentwerking uitgaat.8 De wetgever heeft van tijd tot tijd een concurrent in de vorm van een 'regelgevend rechter'.9 Met de onderworpenheid van de rechter aan de wetgever valt het dus alles bij elkaar genomen wel mee. De moeilijkheid is uiteraard waar hier de grens getrokken moet worden. Als het aan voormalig minister-president Lubbers zou liggen zouden we weer terug naar 'af moeten in die zin dat het stellen van regels aan de wetgever en/of het bestuur zou moeten worden overgelaten en zou de rechter zijn rechtspraak meer tot het individuele geval moeten beperken.10 Of deze opvatting wel met de toenemende maatschappelijke complexiteit in overeenstemming te brengen is, waag ik te betwijfelen.11 Genuanceerder is de opvatting van Stolker12 die een twaalftal gezichtspunten geeft aan de hand waarvan de rechter kan nagaan of een bepaalde zaak 'voor hem' is, of dat hij de zaak moet laten aan de wetgever.

Van de aanvankelijke onderworpenheid in de verhouding rechter-wetgever is in de verhouding rechter-bestuur/executieve op het eerste gezicht minder sprake. Daar is de term nevenstelling meer op zijn plaats; beide machten bewegen zich in de klassieke opvatting onafhankelijk en beide onderworpen aan de wetgever, naast elkaar. Toch is ook in deze verhouding wel op onderworpenheid van de rechterlijke macht aan de uitvoerende macht te wijzen.

André de la Porte13 heeft er reeds in 1989 op gewezen dat de rechter, om zijn werk te kunnen doen, afhankelijk is van de personele en materiële ondersteuning die hij krijgt van de uitvoerende macht. Inderdaad zijn 'proper working conditions' (waarvan aanbeveling R(94)12 een niet-limitatieve enumeratie geeft) van wezenlijk belang voor de onafhankelijkheid en het functioneren van de rechterlijke macht; wij kwamen dit aspect ook reeds tegen in par. 5.6.2. Ook Principle 1.6 van het European Charter on the Statute of Judges gaat ervan uit dat de overheidsinstellingen de plicht hebben om het rechtssysteem van voldoende middelen te voorzien om behoorlijk te kunnen functioneren.

Dit onderwerp - dat volgens Kuijer altijd de Achilleshiel van de rechterlijke onafhankelijkheid zal blijven14 - is vanaf medio de jaren negentig van de vorige eeuw constant onderwerp van gesprek en reflectie geweest, te beginnen met het rapport van een interdepartementale werkgroep aan de Tweede Kamer waarin geadviseerd werd de beheersverantwoordelijkheid bij de Zittende Magistratuur te leggen in plaats van bij de Minister van Justitie.15 Vervolgens is verschenen het rapport 'Rechtspraak bij de tijd' van de Commissie-Leemhuis waarin een aantal knelpunten werd gesignaleerd met betrekking tot het in de praktijk gegroeide (buitenwettelijke) duale bestuurs- en beheersmodel binnen de rechterlijke organisatie16 en waarin voorstellen zijn gedaan tot 'integraal management'.17 Dit rapport werd in het regeerakkoord als uitgangspunt genoemd voor de hervorming van de rechterlijke organisatie, inclusief de creatie van een Raad voor de rechtspraak. Dat heeft geresulteerd in twee wetsvoorstellen, het wetsvoorstel organisatie en bestuur gerechten en het wetsvoorstel Raad voor de rechtspraak.18 Deze wetsvoorstellen zijn uiteindelijk eind 2001 wet geworden en per 1 januari 2002 ingevoerd, hetgeen een drastische wijziging van de Wet RO tot gevolg heeft gehad.

Wat ons hier interesseert is dat waar voorheen de minister het geld verdeelde over de gerechten, thans de Raad voor de rechtspraak (een niet rechterlijk orgaan, bestaande uit drie rechterlijke en twee niet-rechterlijke leden) een centrale rol inneemt door de rechtspraakbegroting - in overleg met de gerechten - voor te bereiden (art. 98 Wet RO) en aan de minister toe te zenden (die daaraan in beginsel ( ! ) gebonden is), waarna de Raad de toegekende middelen onder de gerechten verdeelt (art. 103 Wet RO) en toezicht houdt op de uitvoering van de begroting door en op de bedrijfsvoering bij de gerechten (art. 91 Wet RO). De Raad is bij dit alles gebonden aan de bij AMvB gestelde regels ter uitvoering van art. 97 Wet RO, welke regels onder meer betrekking hebben op 'de objectieve meting van de werklast bij de gerechten' en 'de vergoeding van gerechtskosten'. Bij de uitoefening van haar taken mag de Raad evenwel niet treden in de procesrechtelijke behandeling van, de inhoudelijke beoordeling van alsmede de beslissing in een concrete zaak (de zogenaamde 'onafhankelijkheidsexceptie').

Het gerecht op haar beurt kent sinds 1 januari 2002 de volgende bestuurlijke organen: een bestuur, een sectorvergadering, een gerechtsvergadering en een OR. Aan het bestuur is een groot aantal taken en bevoegdheden toegekend op het gebied van algemene leiding, organisatie en bedrijfsvoering van het gerecht (voor een opsomming van dit 'integrale management', zie art. 23 Wet RO). Ook voor het bestuur van een gerecht geldt daarbij de 'onafhankelijkheidsexceptie' (art. 24 lid 2 Wet RO).

Hoe moet dit een en ander nu gewaardeerd worden in het licht van de rechterlijke onafhankelijkheid? Bovend'Eert stelt vast dat op het punt van de vaststelling van het budget voor de rechterlijke macht de nieuwe wettelijke regeling onmiskenbaar voorziet in een versterking van de autonomie van de rechterlijke macht: in het verleden ontbrak budgettaire zeggenschap bij de gerechten volledig; thans hebben de gerechtsbesturen een eigen (beperkte) budgetverantwoordelijkheid. De minister blijft echter aanzienlijke budgettaire bevoegdheden houden; het voorstel van de Raad is een leidraad voor hem, maar hij mag daarvan afwijken. Tegelijkertijd constateert Bovend'Eert dat - ondanks de onafhankelijkheidsexceptie - niet-rechterlijke autoriteiten onder de noemer van zorg voor de bedrijfsvoering - bijvoorbeeld de uitvoering van een kwaliteitsbeleid - onder omstandigheden initiatieven kunnen ontplooien die het rechterlijk beleid of de behandelings- en beslissingsvrijheid van de rechter raken. Vanuit een oogpunt van rechterlijke onafhankelijkheid acht hij dit onaanvaardbaar.19 Van den Eijnden voegt daaraan toe dat vergaand financieel toezicht door het bestuur (welke de gang van het rechterlijk proces beïnvloedt) misschien wel zou kunnen leiden tot een schijn van afhankelijkheid, of gebracht zou kunnen worden onder de ruime categorie 'druk van buitenaf (in financiële vorm) en als zodanig inderdaad in strijd zou kunnen zijn met art. 6 EVRM, een mening die door Van der Klift gedeeld lijkt te worden, waarbij deze bijna weer melancholisch wordt over de 'oude' duale structuur.20

Het is nog te vroeg om thans reeds te concluderen dat de rechterlijke onafhankelijkheid door de nieuwe beheersstructuur daadwerkelijk geweld wordt aangedaan. De eerste ervaringen zullen moeten uitwijzen of er sprake is van daadwerkelijke ondersteuning van het rechterlijk apparaat, dan wel van (financiële) afbraak.21

Ondersteuning van het rechterlijk apparaat is ook op een ander vlak nodig. De beslissingen van de rechter ontlenen hun gezag vooral aan hun afdwingbaarheid; Principle II onder 2 van aanbeveling R(94)12 bepaalt in dit verband:

Die afdwingbaarheid is voor het burgerlijk recht voor een belangrijk deel in handen van de deurwaarder, een door de Kroon benoemd openbaar ambtenaar, die in dit opzicht een monopoliepositie inneemt (art. 2 GDW), maar op wie ter zake ook een ministerieplicht rust (art. 11 GDW). Daarnaast kunnen gerechtelijke beslissingen afgedwongen worden met behulp van de sterke arm, dat wil zeggen het politie- c.q. militaire apparaat (zie bijvoorbeeld art. 555 Rv), waarop eveneens een plicht tot bijstand rust. Het op peil houden van de getalssterkte - en dus inzetbaarheid - van deze ambtenaren is een overheidstaak. Indien deze taak onvoldoende wordt vervuld of een lagere prioriteit krijgt binnen het overheidsbudget, kan dit zijn repercussies hebben op de naleving van gerechtelijke uitspraken; indirect wordt daarmee het gezag van deze uitspraken en de onafhankelijke positie van de rechter aangetast.