4.6.1 Het driehoeksoverleg en andere handhavingsinstanties

Een vorm van onderhandeling vindt plaats tussen de bij de rechtshandhaving betrokken instanties, zoals in het driehoeksoverleg. Daarin kunnen afspraken worden gemaakt tussen om, burgemeester en politie (op lokaal niveau) over welke prioriteiten worden gesteld bij de handhaving van de openbare orde en de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde. Onderdeel van de resultaten van dit overleg kan zijn dat tegen bepaalde overtredingen niet zal worden opgetreden. Op die manier wordt bijvoorbeeld gemeentelijk gedoogbeleid inzake coffeeshops vastgesteld.

Uit de taak van het om wordt afgeleid dat het handhavend optreden van de overheid niet steeds kan worden gezien als handhaving van de rechtsorde, maar ook als handhaving van de maatschappelijke of openbare orde. Rechtshandhaving en openbare ordehandhaving zijn institutioneel gescheiden. Het duidelijkst komt dat naar voren in de tweeledigheid van de politietaak en de daarmee samenhangende gezagsverhoudingen over de politie. Voor zover de politie optreedt ter handhaving van de openbare orde en ter uitvoering van de hulpverleningstaak staat zij onder het gezag van de burgemeester, en voor zover zij optreedt ter strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde staat zij onder het gezag van de officier van justitie (artikel 11 en 12 Politiewet 2012). Het gezag over de politie wordt dus van twee zijden uitgeoefend, afhankelijk van welke taak het betreft. Uiteindelijk berust de politieke verantwoordelijkheid voor het optreden van de politie bij de Minister van Veiligheid en Justitie.

De verdeling van het gezag over de politie loopt echter niet parallel met de beheersstructuur: voor het beheer heeft de Minister van Veiligheid en Justitie met de inwerkingtreding van de Politiewet 2012 een belangrijke rol verkregen. In het overlegstelsel dat in de Politiewet is neergelegd voor de vaststelling van beleidsplannen, begrotingen en dergelijke, is voorzien in de inbreng van het College van procureurs-generaal en de regioburgemeesters, maar de Minister van Veiligheid en Justitie is degene die uiteindelijk het landelijke beleid vaststelt (artikel 18 Politiewet 2012).

De gezagsstructuur maakt de aansturing van de politie een ingewikkelde zaak. Wanneer het om meer prioriteit wenst te geven aan de opsporing van bepaalde strafbare feiten, kan dat gevolgen hebben voor de capaciteit van het politieorgaan wat betreft de handhaving van de openbare orde. Een vergroting van de capaciteit is een beheerszaak, en ligt niet in handen van de strafvorderlijke autoriteiten. Vanwege de tweeledige gezagsstructuur bestaan er gereguleerde overleggen tussen diegenen die dat gezag moeten uitoefenen. Op lokaal niveau wordt het driehoeksoverleg gevormd door de officier van justitie, de burgemeester en het hoofd van het desbetreffende territoriale onderdeel van de politie waar de gemeente onder valt (artikel 13 Politiewet 2012). In dat driehoeksoverleg kunnen afspraken worden gemaakt over lokale prioriteiten en criminaliteitsbestrijding (artikel 13 lid 4 Politiewet 2012). Het driehoeksoverleg heeft als zodanig zelf geen zeggenschap, maar het functioneert als overlegorgaan om het beleid van de verschillende gezagsdragers onderling af te stemmen.

Wat is nu de samenhang van dit driehoeksoverleg met het opportuniteitsbeginsel? Het moge duidelijk zijn, dat het om niet in staat zou zijn om afspraken te maken over lokale prioriteiten en over de intensiteit van criminaliteitsbestrijding wanneer het niet zou kunnen beschikken over beleidsvrijheid omtrent de uitoefening van zijn taken inzake opsporing en vervolging. Het opportuniteitsbeginsel verleent in het Nederlandse recht een dusdanig omvangrijke beleidsvrijheid dat het om in staat is om met aanzienlijke speelruimte deel te nemen aan het lokale driehoeksoverleg. Het om kan daarbij komen tot een omzetting van het abstracte concept van het algemeen belang in concrete lokale prioriteiten. De mate waarin het driehoeksoverleg noodzakelijk is om toepassing te geven aan het opportuniteitsbeginsel, is enigszins afhankelijk van het belang dat wordt gehecht aan het incorporeren van capaciteitsoverwegingen in het algemeen belang. Wanneer dat nadrukkelijk vooropstaat, is het onoverkomelijk om afspraken te maken over de inzet van middelen en menskracht, om de vastgestelde lokale prioriteiten ook daadwerkelijk in de opsporingspraktijk naar voren te laten komen. Als capaciteitsoverwegingen echter niet worden geacht onderdeel uit te maken van het algemeen belang, dan is het minder duidelijk dat daar afspraken over moeten worden gemaakt met de verantwoordelijken over het beheer van de politie.

Een andere betekenis van het driehoeksoverleg voor het opportuniteitsbeginsel ligt in de verhouding tussen de openbare ordehandhaving en de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde. In veel gevallen zal de uitvoering van deze taken niet strikt te scheiden zijn. Dat is mede veroorzaakt doordat een omvangrijk aantal strafbaarstellingen gericht is op het handhaven van de openbare orde, waardoor daarbij de inzet van strafrechtelijke middelen mogelijk is. Deze delicten, deels opgenomen in titel V van het tweede boek van het Wetboek van Strafrecht en verder voornamelijk in Algemene Plaatselijke Verordeningen, nemen merkbaar in aantal toe. Wat betreft het Wetboek van Strafrecht kan daarvoor gewezen worden op artikel 134a, 138a, 141a en 142a, die alle tamelijk recent zijn ingevoerd en nogal ruim omschreven gedragingen strafbaar stellen die verband houden met de openbare orde, althans dat blijkens de rubricering in het Wetboek pretenderen te doen.1 Dat geldt misschien nog wel sterker voor veel delicten die in APV’s zijn opgenomen, zoals samenscholingsverboden, alcoholverboden, en verboden om zich hinderlijk te gedragen, op het gras te lopen en dergelijke. Deze strafbaarstellingen zijn in hoge mate gericht op de voorkoming van maatschappelijk ongewenste gedragingen, waardoor een verband bestaat met de bestuurlijke handhaving van de openbare orde. Deze strafbaarstellingen geven de politie een belangrijke mogelijkheid om in problematische situaties en bij grootschalige ordeverstoringen in haar optreden niet beperkt te zijn tot het bestuursrechtelijke instrumentarium. In veel gevallen is er een concrete keuze om strafrechtelijke bevoegdheden in te zetten, waar ook bestuursrechtelijk kan worden opgetreden ter handhaving van de openbare orde. Dit gegeven van overlappende bevoegdheden noopt eveneens tot een zorgvuldige afstemming in het driehoeksoverleg, bijvoorbeeld voorafgaand aan grote evenementen of bij te verwachten onlusten. Het opportuniteitsbeginsel geeft daarbij de mogelijkheid tot een flexibele inzet van strafrechtelijke bevoegdheden, waardoor het mogelijk is om voorafgaand afspraken te maken en ook om tijdens daadwerkelijk optreden te kiezen voor een bestuursrechtelijk dan wel strafrechtelijk handhavingsstelsel.