9.5.2 De verhouding tussen het Stabiliteitsverdrag en het Unierecht

Een tweede punt dat bij de parlementaire behandeling van het Stabiliteitsverdrag aan de orde kwam, was de verhouding tussen het Stabiliteitsverdrag en het Unierecht. Met name de Raad van State stelde in zijn advies de vraag waarom er was gekozen voor een intergouvernementeel verdrag en niet voor een Unierechtelijke regeling. De Raad van State noemde het zorgelijk dat het Stabiliteitsverdrag een ‘parallelle structuur [vormt] met juridische verplichtingen die voor een groot deel met die van het EU-rechtskader overlappen’.1 Ook stelde de Raad van State dat

Ernstiger dan de simpele bevestiging van Europese verplichtingen in een internationaal verdrag, vond de Raad van State de nadere invulling van Europeesrechtelijke normen door het Stabiliteitsverdrag.3 Volgens de Raad van State wijzigde het Stabiliteitsverdrag strikt genomen het VWEU.4 De Raad van State wees ter onderbouwing van dit standpunt op artikel 126 VWEU, waarin de buitensporigtekortprocedure is vastgelegd, en artikel 7 Stabiliteitsverdrag. Waar artikel 126 VWEU uitgaat van besluitvorming bij gekwalificeerde meerderheid, is, zoals hierboven beschreven, in artikel 7 Stabiliteitsverdrag juist de omgekeerde gekwalificeerde meerderheid vastgelegd voor aanbevelingen aan lidstaten die niet aan het tekortcriterium voldoen. De eurolanden zullen bij de besluitvorming binnen de Raad het oordeel van de Europese Commissie volgen, tenzij een gekwalificeerde meerderheid van deze landen tegen het voorgestelde besluit is. Het intergouvernementele Stabiliteitsverdrag wijzigt daarmee volgens de Raad van State de besluitvormingsprocedure bij de toepassing van het Europeesrechtelijke artikel 126 VWEU.

Volgens de Raad van State is verder niet duidelijk wat de consequentie is als lidstaten zich niet aan deze stemafspraken houden.5 Ook vroeg de Raad van State zich af hoe deze verplichting uit het Stabiliteitsverdrag zich verhoudt tot de voorrang van het Unierecht boven het Stabiliteitsverdrag, zoals in dat verdrag is vastgelegd.6

Tot slot wees de Raad van State op de parlementaire betrokkenheid bij het Stabiliteitsverdrag. De Raad van State reageerde hiermee op de oorspronkelijke toelichting bij de goedkeuringswet. Daarin stelde de regering (volgens de Raad van State) dat het parlement via het goedkeuringsproces van het Stabiliteitsverdrag een meer direct en wezenlijk aandeel heeft bij de totstandkoming en uitvoering van de inhoud van dat verdrag, ten opzichte van de parlementaire betrokkenheid bij de totstandkoming van een richtlijn of verordening.7 De parlementaire behandeling van de goedkeuringswet zou volgens de regering zorgen voor een sterkere democratische legitimatie van het Stabiliteitsverdrag.

De Raad van State uitte in zijn advies stevige kritiek op deze redenering. Allereerst merkte hij op dat de lidstaten met de goedkeuring van de Unieverdragen hebben ingestemd met het feit dat het economisch beleid een aangelegenheid van gemeenschappelijk belang is en dat de EU daarover daarom secundaire wetgeving kan vaststellen. Verder wees de Raad van State op de parlementaire betrokkenheid van het Europees Parlement op Europees niveau. Bij het Stabiliteitsverdrag is deze betrokkenheid juist afwezig, doordat het Europees Parlement, anders dan andere EU-instellingen daarin geen enkele rol heeft gekregen. Naast de betrokkenheid van het Europees Parlement bij de totstandkoming van Europese regelingen, benadrukte de Raad van State ook de rol van nationale parlementen, die, naast hun algemene controlebevoegdheden ten aanzien van de regering, ook directe beïnvloedingsmogelijkheden hebben op het Europese besluitvormingsproces die zij niet hebben bij de goedkeuring van verdragen.8 De Raad van State adviseerde dan ook de toelichting op dit punt te schrappen, wat de regering vervolgens deed.9

Om bovenstaande redenen had samenwerking binnen het Unierecht volgens de Raad van State de voorkeur verdiend boven het intergouvernementele Stabiliteitsverdrag. Dit was volgens de Raad ook mogelijk op grond van artikel 20 VEU.10 Deze bepaling stelt, voor zover van belang, dat de lidstaten die een nauwere samenwerking wensen aan te gaan in het kader van niet-exclusieve bevoegdheden van de Unie, gebruik kunnen maken van de instellingen van de Unie. De Raad van State gaf toe dat voor nauwere samenwerking op grond van artikel 20 VEU de instemming van alle lidstaten nodig zou zijn geweest, maar volgens de Raad van State was dat ook het geval voor de rol die de EU-instellingen onder het Stabiliteitsverdrag zouden krijgen, voor zover die niet reeds uit de Unieverdragen voortvloeit. De Raad van State adviseerde tot slot om de inhoud van het Stabiliteitsverdrag zo snel mogelijk om te zetten naar Unierecht, zoals ook in het verdrag was opgenomen.11

In een reactie stelde de regering dat het haar voorkeur had om de inhoud van het Stabiliteitsverdrag binnen de Europese rechtsorde op te nemen, maar dat het niet mogelijk bleek om hierover met alle lidstaten overeenstemming te bereiken.12 Nadat duidelijk was geworden dat het Verenigd Koninkrijk niet bereid was mee te werken aan een wijziging van het VWEU, achtten de meeste landen volgens de regering een verdrag meer geschikt als signaal om het belang van versterkte begrotingsdiscipline te onderstrepen.13

Verder nam de regering afstand van het standpunt van de Raad van State dat het Stabiliteitsverdrag het VWEU wijzigt.14Artikel 7 Stabiliteitsverdrag laat de besluitvorming binnen de Raad in stand en regelt volgens de regering slechts dat de eurolanden, voordat een besluit wordt genomen, met elkaar bezien in hoeverre een gekwalificeerde meerderheid tegen het voorstel van de Europese Commissie bestaat. Is er geen gekwalificeerde meerderheid tegen het voorstel, dan stemmen de landen in de Raad voor. In de nota naar aanleiding van het verslag stelde de regering verder dat deze afspraak niets afdoet aan artikel 126 VWEU, omdat formeel nog steeds een gekwalificeerde meerderheid in de Raad moet instemmen met het voorstel van de Europese Commissie.15 Het Unierecht weerhoudt de lidstaten er volgens de regering niet van om nadere stemafspraken te maken. Bovendien draagt de verplichting bij aan het bereiken van de doelstellingen van de EU, door het versterken van begrotingsdiscipline, aldus de regering.

Hoewel de regering dit punt in deze context niet met zoveel woorden noemt, is mijns inziens de weigering van het Verenigd Koninkrijk om mee te werken aan een wijziging van het VWEU een van de belangrijkste redenen voor de regering om zich op het standpunt te stellen dat het Stabiliteitsverdrag geen wijziging van het VWEU inhoudt. Een intergouvernementeel verdrag waar niet alle lidstaten partij bij zijn, kan immers geen grondslag vormen voor een herziening van een EU-verdrag. De regering had daarom weinig andere keuze dan te doen alsof de stemafspraken uit het Stabiliteitsverdrag geen wijziging van het VWEU omvatten, hoewel de verschuiving van een gekwalificeerde meerderheid naar een omgekeerde gekwalificeerde meerderheid toch echt anders doet vermoeden. In dit kader erkende de regering dat deze stemafspraken niet afdwingbaar zijn voor het Hof van Justitie, maar zij wees erop dat dit wel een verdragsverplichting betreft.16

Dat een verdragsverplichting echter niet altijd wordt nagekomen, blijkt uit de uitspraken van de minister van Financiën bij de parlementaire behandeling van het Stabiliteitsverdrag over de omzetting van dat verdrag naar Unierecht. Waar de regering in de memorie van toelichting nog opmerkte dat ‘zo spoedig mogelijke opname van de bepalingen van dit Verdrag in het rechtskader van de EU wenselijk’ is en dat zij zich daarvoor in zal zetten, bleek bij de parlementaire behandeling dat van die inzet niet te veel verwacht moest worden.17 Zo stelde Dijsselbloem:

Tot op heden is de inhoud van het Stabiliteitsverdrag dan ook niet opgenomen in de EU-verdragen.19