26.3 Bestuursorganen

Voor het bestuursrecht is het vooral van belang dat de organen van publiekrechtelijke rechtspersonen bestuursorganen in de zin van de Awb zijn, in ons bestuursrechtelijke jargon: a-organen. Artikel 1:1 lid 1, aanhef en onderdeel a, Awb moet worden gelezen in verbinding met artikel 2:1 BW. Zonder artikel 2:1 BW is de eerste bepaling van de Awb vrijwel onbegrijpelijk. Ingevolge artikel 1:1 lid 1, aanhef en onderdeel a, Awb wordt onder een bestuursorgaan verstaan: a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld. Opmerkelijk genoeg vertelt de Awb niet wat onder ‘een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld’ – in de wandelgang ook wel kortweg aangeduid als een ‘publiekrechtelijke rechtspersoon’ – moet worden verstaan. Daarvoor moeten we derhalve bij artikel 2:1 BW zijn. Dat blijkt ook uit de parlementaire geschiedenis van de Awb, waarin hiervoor uitdrukkelijk naar artikel 2:1 BW wordt verwezen.1

Zoals bekend, bevat artikel 1:1 lid 1 Awb bovendien een onderdeel b, op grond waarvan een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed, eveneens als bestuursorgaan wordt aangemerkt. Deze b-organen maken onderdeel uit van privaatrechtelijke rechtspersonen;2 niet uitgesloten is overigens dat ook natuurlijke personen de hoedanigheid van b-orgaan bezitten. Zij kunnen hier dus verder buiten beschouwing blijven, zolang maar niet uit het oog wordt verloren dat zij in zoverre fundamenteel verschillen van de a-organen, die immers onderdeel uitmaken van publiekrechtelijke rechtspersonen. Het is overigens juist in deze bundel, waarin het 25-jarig bestaan van de Awb wordt gevierd, wel de moeite nog even terug te komen op het zojuist genoemde Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen, nu dat – omdat het tot enige jaren geleden de rechtsvorm had van een stichting – in de parlementaire geschiedenis van de Awb uitdrukkelijk wordt genoemd als een voorbeeld van een bestuursorgaan dat onderdeel uitmaakt van een privaatrechtelijke rechtspersoon;3 door de ge- noemde omzetting heeft inmiddels (de directie van)4 het CBR – als publiekrechtelijke rechtspersoon – echter de status van a-orgaan verworven.

De Awb is een wet die primair betrekking heeft op het handelen van bestuursorganen. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State uitdrukkelijk heeft overwogen, is het begrip ‘bestuursorgaan’ een centraal begrip in het bestuursrecht.5 De vraag uit welke organen en onderdelen een publiekrechtelijke rechtspersoon is samengesteld, welke daarvan als bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, lid 1, onderdeel a, Awb moeten worden aangemerkt en hoe deze bestuursorganen zich jegens elkaar en de burger dienen te gedragen, wordt beantwoord aan de hand van de publiekrechtelijke voorschriften die op hen van toepassing zijn. Voor de Staat, de provincies, de gemeenten en de waterschappen moet daarbij uiteraard in het bijzonder worden gedacht aan de organieke wetgeving die op hen van toepassing is. Voor de publiekrechtelijke rechtspersonen die hun rechtspersoonlijkheid aan bijzondere bestuursrechtelijke wetgeving ontlenen, dient daarbij vooral aan hun eigen instellingswetgeving te worden gedacht. Dit geldt ook voor de (weinige) publiekrechtelijke rechtspersonen, zoals de Nederlandse Orde van Advocaten, die hun rechtspersoonlijkheid ontlenen aan de omstandigheid dat hen krachtens de Grondwet verordenende bevoegdheid is verleend. De minister, het college van B&W, de burgemeester, de SER, de Dienst voor het kadaster en de openbare registers, het Commissariaat voor de Media, NWO, de politie, het CBR, de NOvA, zij zijn alle onderworpen aan de regels van de organieke wetgeving dan wel aan de op hen van toepassing zijnde instellingswetgeving en voorts aan de Awb en de bijzondere, op hen van toepassing zijnde sectorspecifieke wetgeving. Wettelijke regels waarmee ze in elk geval niet van doen hebben zijn de regels van Boek 2 BW.