51.4 Juridische kwaliteitszorg bij de overheid

Juristen binnen de overheid zijn van oudsher gericht op concrete casuïstiek, variërend van een aanvraag voor een vergunning of het voornemen tot het aangaan van een overeenkomst, tot het regelen van een bepaalde materie in een verordening, nadere regeling of beleidsregel. De rol die juristen spelen is dan gericht op het geven van een advies aan het management of het bestuur. Daarbij vormt de juridische context de afwegingsruimte van dat advies. Veelal zijn het medewerkers op vakafdelingen die bezig zijn met het voorbereiden van besluiten, overeenkomsten of regelingen. De jurist komt er meestal pas aan te pas als er iets ingewikkelds aan de hand is of wanneer er iets is misgegaan. Meer eigentijdse juridisch adviseurs faciliteren management en bestuur door in hun advies niet alleen maar aan te geven dat iets niet kan, maar door creatief mee te denken over oplossingen in dergelijke gevallen. Een risicoanalyse – wat zijn de risico’s als voor alternatieve scenario’s wordt gekozen – hoort daar eigenlijk standaard bij. Die juristen zijn bovendien proactief doordat ze niet alleen maar afwachten totdat er een vraag aan ze gesteld wordt over een besluit, een overeenkomst of een regeling, maar ze kijken ook mee achter de schermen, niet om de medewerkers te controleren of het juridisch allemaal wel in de haak is, maar om kwaliteitsverbetering te kunnen realiseren op juridisch vlak. In een vroegtijdig stadium adviseren kan voorkomen dat problemen escaleren en de juridisch adviseur later als in een ‘selffulfilling prophesy’ terecht komt in de rol van ‘no-man’.

Deze wijze van ‘meekijken’ heet ook wel juridische control of juridische kwaliteitszorg. Dat leidt tot het identificeren van juridische risico’s die in de organisatie spelen. En uiteindelijk tot het nemen van maatregelen om die risico’s te verkleinen. De juridisch adviseur, juridisch controller of kwaliteitsmedewerker kan op vele manieren aan zijn informatie komen. Dat kan door gesprekken te voeren, door een steekproef van besluiten (bijvoorbeeld de uitgaande post) te nemen of door daar te kijken waar de organisatie signalen en klachten bereiken. Daarvoor lenen bezwaarschriften zich natuurlijk ook bij uitstek. Dat zijn immers naar hun aard signalen van ontevredenheid: over de gevolgde procedure, over de inhoud van het besluit of over de uitleg daarvan. Het ligt dus voor de hand dat bij het verbeteren van de prestaties van de organisatie en het verminderen van juridische risico’s de juridisch adviseur goed kijkt naar de uitkomst van de bezwaarprocedure. Maar uiteraard leent ook het functioneren van de procedure zelf zich voor juridische kwaliteitszorg. Begrijpt de burger die procedure? Is die laagdrempelig genoeg? Wordt voldoende rekening gehouden met de voorkeur van de bezwaarmaker bij de inrichting van de procedure? En hoe tevreden is de bezwaarde dan uiteindelijk over de afhandeling van zijn bezwaarschrift?

De doelstelling van de wetgever met de bezwaarschriftprocedure en het fenomeen juridische kwaliteitszorg gaan dus hand in hand. Maar lukt het bestuurs- organen in ons land ook daaraan gestalte te geven? Toen de Awb in 1994 van kracht werd, was er bij overheden nog maar mondjesmaat sprake van een systematiek van juridische kwaliteitszorg waarin de juridische kwaliteit van het werk onder de loep werd genomen, dat als doel had de juridische risico’s te verkleinen. De afgelopen grofweg twintig jaar is dat wel behoorlijk veranderd. Veel overheidsorganisaties doen aan juridische kwaliteitszorg of juridisch risicomanagement, hebben een juridisch controller of kwaliteitsfunctionaris aangewezen en werken planmatig door middel van een kwaliteitsplan, veelal verbonden met concerncontrol, aan beheersing van risico’s en verbetering van de juridische kwaliteit. Is de conclusie ten aanzien van bezwaarschriften ook zo positief? Dat is nog niet bij alle organisaties het geval. Dat komt om te beginnen omdat de behandeling van bezwaarschriften bij de overheid heel vaak organisatorisch is neergelegd bij een ander organisatieonderdeel dan dat waar het primaire besluit is voorbereid. Die afstand zorgt er voor dat van het resultaat van de bezwaarschriftprocedure niet als vanzelf wordt geleerd.