8.2.3 Investeringsbudget landelijk gebied en de bestuursovereenkomst

De uitvoering van de doelen van het RMJP en het PMJP zijn gekoppeld aan het investeringsbudget landelijk gebied (hierna: Ilg). Dit is de ‘bijdrage ten laste van de rijksbegroting aan een provincie ter tegemoetkoming in de kosten van de uitvoering van een bestuursovereenkomst als bedoeld in artikel 7 (SK: van de Wilg)’.1 De afspraken met betrekking tot de financiering van het gebiedsgerichte beleid worden vastgelegd in een bestuursovereenkomst.

Het opstellen van een bestuursovereenkomst gaat als volgt in het werk: De Minister van EZ (inclusief eventueel andere betrokken ministers) geeft uiterlijk op 15 februari van het jaar voorafgaand aan het komende investeringstijdvak per provincie een indicatie van het beschikbare budget om de doelen van het rijksmeerjarenprogramma te bereiken.2 Het is de bedoeling dat Gedeputeerde Staten van een provincie uiterlijk op 15 mei van hetzelfde jaar hierop reageren door middel van een voorstel waarin de provinciale bijdrage aan de verwezenlijking van het gebiedsgerichte beleid van het Rijk voor het komende investeringstijdvak wordt opgenomen. Het voorstel bevat een omschrijving van de daaraan gerelateerde prestaties en het benodigde investeringsbudget.3 Uiterlijk op 15 december van het jaar dat voorafgaat aan een investeringstijdvak sluiten Gedeputeerde Staten van elke provincie met de Minister van EZ (inclusief eventueel andere betrokken ministers) een bestuursovereenkomst. Een bestuursovereenkomst wordt gesloten op basis van het RMJP, het PMJP en de voorstellen inzake het beschikbare en het benodigde Ilg van het Rijk en de provincies.4 Het Ilg wordt conform de gemaakte afspraken door het Rijk overgemaakt aan het Groenfonds. Dit fonds heeft een bancaire functie en vervult de rol van intermediair tussen het Rijk en de provincies. Het Groenfonds beheert het Ilg namens het Rijk en draagt de middelen over aan de provincies.5 Een bestuursovereenkomst moet aan een aantal minimumvereisten voldoen. Hierin worden in ieder geval vastgelegd welke financiële bijdrage de provincie in het tijdvak levert aan het gebiedsgerichte beleid van het Rijk en de daaraan gerelateerde prestaties.6 Het is niet verplicht om doelstellingen uit het RMJP of het PMJP in een bestuursovereenkomst op te nemen.7 Een bestuursovereenkomst moet informatie bevatten met betrekking tot de totale hoogte van het investeringsbudget en de inzet van DLG.8 Gedurende de looptijd van een investeringstijdvak moeten gedeputeerde staten jaarlijks verslag uitbrengen aan de minister van EZ over de voortgang en besteding van het provinciale Ilg-budget.9 Het Ilg-budget mag alleen worden ingezet ten behoeve van de verwezenlijking van doelstellingen die zijn vastgelegd in de bestuursovereenkomst. De doelstellingen uit de bestuursovereenkomst kunnen worden gerealiseerd met behulp van (privaatrechtelijke) overeenkomsten, het verlenen van subsidies, dan wel ‘op een andere wijze’.10 De besteding van Ilg en de verslaglegging zijn gebonden aan strenge regels.11 In de praktijk verloopt de uitvoering van de jaarlijkse provinciale verslagleggingspicht niet zonder problemen. In een rapport bij het jaarverslag van 2010 van het Ministerie van LNV bestempelt de Algemene Rekenkamer de jaarlijkse evaluatie zelfs als een aandachtspunt:

Om de voortgang van het gebiedsgerichte beleid te monitoren is in de Wilg een vast (landelijk) evaluatiemoment ingebouwd. Deze evaluatie vindt plaats in het vierde jaar van het investeringstijdvak.13 De eerste zogenaamde Midterm Review van het Ilg is verschenen in september 2010. In de review en het bijbehorende ‘Eerste verslag’ van het Comité van Toezicht (d.d. 22 juni 2010) worden kritische noten gekraakt met betrekking tot de voortgang van het gebiedsgerichte beleid.14 Met betrekking tot prestaties en budgetten wordt geconcludeerd dat:

Met betrekking tot de realisering van de natuurdoelen van het gebiedsgerichte beleid wordt opgemerkt dat de realisering van de EHS voor wat betreft de verwerving van gronden goed loopt, ‘al is niet uit de cijfers op te maken hoeveel grond op de juiste plek ligt’. De inrichting van de verworven gronden verloopt minder vlot. Wel wordt het voornemen uitsproken om de uitvoering hiervan te versnellen. Beperkende factoren hierbij vormen ‘concrete problemen in aantal provincies’. Het budget van de grondverwerving is vrijwel uitgeput en het budget voor de inrich-ting raakt uitgeput.16 De opstellers van de Midterm Review benadrukken het belang van de realisering van de EHS voor de bescherming van Natura 2000-gebieden. Desondanks moet de bescherming van deze gebieden mede worden gerealiseerd met behulp van beheerplannen.17 De Minister van EZ, eventueel ande-re ministers en Gedeputeerde Staten bespreken mede op basis van de Midterm Review de realisatie van de doelstellingen in de bestuursovereenkomsten, en de daaraan gekoppelde uitgaven. Indien noodzakelijk of wenselijk kan de bestuurs-overeenkomst en/of het Ilg-budget worden gewijzigd.18 Ondanks de kritische tussentijdse beoordeling met betrekking tot de resultaten van het gebiedsgerichte beleid is er geen gebruik gemaakt van deze mogelijkheid. Een belangrijke verklaring hiervoor vormt het Regeerakkoord van het kabinet Rutte-Verhagen en het onderhandelingsakkoord ‘Decentralisatie natuur’.19

De bestuursovereenkomst is een resultaatsverbintenis tussen het Rijk en de provincies. In deze overkomsten zijn onder meer afspraken vastgelegd over het beheer van bestaande natuur- en de aanleg van nieuwe natuur. Het probleem hierbij is dat een bestuursovereenkomst geen juridische titel verschaft voor het afdwingen van de benodigde maatregelen.20 Dit moet gebeuren met behulp van an-dere juridische instrumenten. Bij de uitvoering van het gebiedsgerichte beleid is vooral een belangrijke rol weggelegd voor het bestemmingsplan.21 Daarbij is de inhoud van de bestuursovereenkomst richtinggevend.22 Het is denkbaar dat het bevoegde gezag een bestuursovereenkomst (deels) niet nakomt. In dat geval rijst de vraag op welke manier de uitvoering van het gebiedsgerichte beleid kan worden afgedwongen. In de Wilg ontbreekt een interventieregeling om in dergelijke situaties de uitvoering van het gebiedsgerichte beleid door te zetten. De (toenmalige) wetgever achtte de opname van een dergelijke regeling onverenigbaar met het uitgangspunt ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’.23 In de memorie van toelichting wordt er wel op gewezen dat het bij taakverwaarlozing onder medebewind in het uiterste geval mogelijk is om gebruik te maken van bevoegdheden in de Provinciewet.24 Het Rijk kan op grond van artikel 121, eerste lid Provinciewet het heft in eigen handen nemen en de benodigde besluiten nemen. Het is op basis van dezelfde wet ook mogelijk om bij KB besluiten welke in strijd zijn met het gebiedsgerichte beleid te vernietigen.25 De Wilg bevat wel een regeling om de niet-naleving van een bestuursovereenkomst te sanctioneren. In dat kader is het mogelijk om in het vierde jaar van het investeringstijdvak de bestuursovereenkomst open te breken en aan te passen.26 De Minister van EZ kan onverschuldigd betaalde bedragen (eventueel met inbegrip van een rentevergoeding) terugvorderen.27

Het Ilg bundelt de beschikbare (rijks)middelen voor de realisering van het gebiedsgerichte beleid. Deze middelen kunnen worden ingezet voor de inrichting en het beheer van het landelijke gebied, met inbegrip van de verwerving van de daarvoor benodigde gronden.28 Gedeputeerde Staten kunnen met het oog op dat doel aan derden natuursubsidies verstrekken.29 Het is mogelijk om in het kader van het gebiedsgerichte beleid subsidies te gebruiken voor de bescherming van natuurwaarden in het landelijk gebied. Daarbij kan worden gedacht aan de verwerving, inrichting en het beheer van gronden met natuurwaarden of natuurterreinen (EHS en Natura 2000).30Artikel 11, derde lid Wilg bevat de bevoegdheidsgrondslag om ten behoeve van het gebiedsgerichte beleid een provinciale verordening vast te stellen. Thans is van deze mogelijkheid gebruik gemaakt door de vaststelling van de (model)subsidieverordening Natuur- en Landschapsbeheer (SNL) en de (model)subsidieregeling kwaliteitsimpuls natuur en Landschap (Sknl). De kenmerken en toepassingsmogelijkheden van deze modelverordeningen, in het bijzonder de mogelijkheden om natuursubsidies in te zetten voor de bescherming van Natura 2000-gebieden, zijn geanalyseerd in hoofdstuk 6 van dit boek.