III.6.4 Tussenconclusie overtrederschap leidinggevenden

In paragraaf III.6 heb ik onderzocht of in het bestuursrecht natuurlijke personen in een leidinggevende functie kunnen worden aangemerkt als overtreder van een milieuvoorschrift. Daartoe stond ik stil bij de invulling die de hoogste bestuursrechters geven aan het leerstuk van overtrederschap. Mijn indruk is dat het CBb de in het strafrecht ontwikkelde aansprakelijkheidscriteria voor overtrederschap reeds nauwgezet toepast. De bestudering van de rechtspraak van de Afdeling laat echter zien dat de door de wetgever beoogde aansluiting van overtrederschapsvormen op strafrechtelijke daderschapsvormen nog niet volledig is gerealiseerd. Het meest in het oog springende verschil met het strafrecht is de invulling die de Afdeling geeft aan functioneel plegerschap. De Afdeling gebruikt – zowel bij natuurlijke personen als bij rechtspersonen – in plaats van de verruimde IJzerdraadcriteria nog altijd haar eigen formule voor de toerekening aan de functionele pleger, namelijk de weinig richtinggevende CZL Tilburg-toets.1 Verder valt op dat de Afdeling voor de beoordeling van feitelijk leidinggeven de Slavenburg-toets wel omarmt, maar sommige criteria anders invult. Ook komt het voor in jurisprudentie van de Afdeling dat partijen niet redeneren aan de hand van een op-de-situatie-toegesneden overtrederschapsvorm, maar het overtrederschap via een omslachtige of onmogelijke route proberen vast te stellen.2

In deze paragraaf doe ik de aanbeveling dat de Afdeling wat betreft overtrederschap alsnog aansluit bij het strafrecht.3 Dit is niet alleen in lijn met de wil van de wetgever, maar zorgt ook voor een beter gestructureerde en meer inzichtelijke beoordeling van overtrederschap, waarbij het overtrederschap bovendien beter aansluit op de materiële verantwoordelijkheid van de aangesprokene. De huidige toets voor functioneel plegerschap van de Afdeling is naar mijn mening weinig richtinggevend en te ruim. Het is te ruim, omdat een aanvaardingsvereiste ontbreekt en omdat zelfs beschikkingsmacht geen noodzakelijk vereiste blijkt te zijn, waardoor ook iemand die niet zelf de bestanddelen van het geschonden voorschrift vervult kan worden aangesproken als pleger. Zodoende komt de aansprakelijkheidsdrempel wel erg laag komt te liggen. Ook wat betreft feitelijk leidinggeven verdient het aanbeveling dat de Afdeling meer aansluiting zoekt bij het strafrechtelijke leerstuk. Door de nadruk die de Afdeling legt op de formele positie van de feitelijk leidinggever bij toepassing van de Slavenburg-toets, ontspringen sommige feitelijk leidinggevers onterecht de dans, en worden anderen juist onterecht (of om de verkeerde redenen) aangemerkt als feitelijk leidinggever.

In veel gevallen zal de strafrechtelijke toets leiden tot hetzelfde resultaat als de huidige toets van de Afdeling, zij het met een andere motivering of andere grondslag. Maar de aansluiting bij het strafrecht zorgt naar mijn idee voor meer rechtszekerheid en beter gemotiveerde beslissingen. De aansprakelijkheidsdrempel voor functioneel plegerschap komt weliswaar hoger te liggen, maar niet te hoog. Dat het overtrederschap van leidinggevenden daarmee niet illusoir wordt, blijkt ook uit het strafrechtelijke hoofdstuk.4

Dat wil echter niet zeggen dat als de aanbeveling niet wordt gevolgd, dat met de overtrederschapstoets zoals de Afdeling hem in de bestudeerde rechtspraak heeft gehanteerd de eerste onderzoeksvraag van dit hoofdstuk ontkennend moet worden beantwoord. De huidige toets van de Afdeling is immers juist ruimer dan de strafrechtelijke. Er zijn verschillende voorbeelden in de rechtspraak die illustreren dat ook in de huidige doctrine sancties kunnen worden opgelegd aan bestuurders, directeuren, bedrijfsleiders, eigenaren, en andere natuurlijke personen met een leidinggevende functie. Dat leidt tot de slotsom dat zowel met de toets die de Afdeling hanteert als met de strafrechtelijke systematiek een leidinggevende kan worden aangemerkt als overtreder van milieunormen.