5.9 De Wet wijziging Fraudewet en de evaluatie in 2017

De rechtspraak van de CRvB en de kritiek op de wet waren aanleiding voor de Kamerbrieven van 16 december 20141 en 30 april 20152 waarin een wetswijziging werd aangekondigd om de Fraudewet aan te passen.

Per 1 januari 2017 is de wet Wijziging van de socialezekerheidswetten in verband met de regeling van de bestuurlijke boete3 (hierna: Wet wijziging Fraudewet) in werking getreden. De Ombudsman had, in navolging van de CRvB, aanbevelingen gedaan om boeten scherper te differentiëren naar de mate van verwijtbaarheid.4

De toon van de MvT5 verschilt hemelsbreed met de toon (“fraude mag nooit lonen”) die in de Fraudewet werd gehanteerd.

“Het opleggen van boetes is gerechtvaardigd in het geval van frauduleus gedrag van calculerende burgers. Dit geeft ook een duidelijk signaal af naar goedwillende burgers die de wet wel naleven. Boetes zijn echter geen doel op zich en zullen in verhouding moeten staan tot de ernst van de overtreding. Met dit wetvoorstel wordt hieraan nadere invulling gegeven.”

De Wet wijziging Fraudewet omvat een codificatie van een aantal onderdelen van de uitspraak van de CRvB. Het Boetebesluit socialezekerheidswetten werd gewijzigd,6 zodat ten aanzien van de mate van verwijtbaarheid en de hiermee corresponderende boetehoogtes nadere gradaties kunnen worden aangebracht. Die gradaties zijn in overeenstemming met het stelsel zoals uiteengezet door de CRvB. Het uitvoeringsorgaan mag van de voorgestelde gradaties afwijken bij de beoordeling van de evenredigheid. Ook het overgangsrecht werd aangepast, zodat voor overtredingen die waren aangevangen vóór 1 januari 2013 het lichtere sanctieregime moest worden toegepast. Indien deze overtredingen voortduren na 1 januari 2013, dan wordt de periode na 1 januari 2013 met het strengere regime bestraft. Het overgangsrecht is daarmee in overeenstemming met hetgeen is bepaald in artikel 7 lid 1 EVRM en artikel 15 lid 1 IVBPR, waarin is vastgelegd dat geen zwaardere straf mag worden opgelegd dan die welke ten tijde van het begaan van het strafbare feit van toepassing was.

Met de Fraudewet werd een boetebedrag opgelegd ter hoogte van het benadelingsbedrag. Er was daarbij geen maximum. De Wet wijziging Fraudewet voerde, in overeenstemming met hetgeen overwogen is door de CRvB, een maximumboete in, namelijk de maximale geldboete die de strafrechter op kan opleggen. De minimumboete werd met deze wetswijziging geschrapt, omdat deze zich niet verhield tot een evenredigheidstoets. Daarnaast is op verzoek van de uitvoeringsorganen de mogelijkheid gecreëerd om in meer situaties dan in de bestaande wetgeving een waarschuwing te geven. Deze uitbreidingsmogelijkheid bracht niet met zich mee dat de te veel betaalde uitkering, ook bij (zeer) kleine bedragen, niet terugbetaald hoeft te worden, maar betreft de waarschuwing dat een boete bovenop de terugvordering van het benadelingsbedrag kan worden opgelegd.7 De waarschuwing kan volgens het Boetebesluit socialezekerheidswetten worden gegeven als er sprake is van een gering benadelingsbedrag (€ 150), bij het ontbreken van een benadelingsbedrag en bij het zelf melden van de overtreding (artikel 2 lid 11 Boetebesluit socialezekerheidswetten).8

De uitvoering van de Wet wijziging Fraudewet is in 2017 onderzocht middels een monitoronderzoek. Daaruit bleek dat uitvoeringsorganisaties meer ruimte hadden om maatwerk te leveren bij de uitvoering van de Fraudewet sinds de uitspraken van de CRvB, maar dat de keerzijde daarvan was dat er meer inzet werd gevraagd en het complexer en arbeidsintensiever was geworden om tot een passende sanctie te komen. Het komen tot een passende en evenredige sanctie werd wel gekenmerkt als een opstartprobleem dat zou verminderen naar mate professionals meer ervaring opdoen.9

Er kwamen nog een aantal knelpunten naar voren die door de uitvoeringsorganisaties werden ervaren in het handhavingsbeleid. Een voorbeeld daarvan was dat de administratieve belasting was toegenomen en het steeds lastiger werd om de bewijslast van de overtreding rond te krijgen voor de uitvoeringsorganen. De huidige manier van onderzoeken volstond niet, omdat deze vaak stopte bij de aanname dat er alternatieve inkomstenbronnen zijn en dat is niet voldoende om tot een boeteoplegging te komen.10 Ook het vaststellen van de draagkracht bij het opleggen werd ervaren als een probleem, omdat de uitkeringsgerechtigde de benodigde gegevens zelf moest aanleveren.11

Er bestond daarnaast meer behoefte aan maatwerk bij het opleggen van een boete. Zo konden uitkeringsgerechtigden op dat moment één waarschuwing per twee jaar krijgen na een overtreding, maar bij een tweede overtreding in dezelfde periode moest een boete worden opgelegd. Deze strakke regelgeving is niet altijd wenselijk als er sprake is van een onbedoelde overtreding of een verwaarloosbaar benadelingsbedrag. Bij deze doelgroep is een boete niet nodig om tot een gedragsverandering te komen. Een deel van de doelgroep waar de wet wel voor bedoeld was (calculerende fraudeurs, vooral bij inkomsten uit criminele activiteiten of zwart werk) blijkt lastig te straffen, omdat zij niet meewerken aan boeteonderzoeken en die medewerking nodig is voor het rondkrijgen van de bewijslast bij het opleggen van de boete.12

Er is ook evaluatieonderzoek naar het handhavingsbeleid gedaan, waaruit zou blijken dat het handhavingsbeleid van SZW functioneerde, maar er wel kansen voor verbetering lagen bij het delen van informatie tussen de uitvoeringsorganisaties en SZW en het gezamenlijk ontwikkelen van methoden voor slimmere data-analyse.13