1.2.4 Institutionele reorganisatie van strafrechtelijke samenwerking

Een nog intensievere wijze van samenwerking in strafzaken is voor de Europese Unie bereikt met de oprichting van Eurojust. Deze organisatie is onder andere bevoegd om, in het kader van coöperatie en coördinatie van strafzaken, de betrokken lidstaten te verzoeken in bepaalde strafzaken opsporingshandelingen te verrichten of vervolging in te stellen. Een dergelijk verzoek kan een lidstaat slechts onder opgaaf van redenen afwijzen.1 Volgens artikel 85 vweu kan Eurojust zelfs in staat worden gesteld om zelfstandig te besluiten tot het openen van een opsporingsonderzoek. Deze bevoegdheid zal voorlopig, naar alle waarschijnlijkheid, niet worden ingevoerd.2 Deze belangrijke bevoegdheden om beslissingen te nemen in het kader van opsporing en vervolging maken dat Eurojust zich rechtstreeks kan richten tot de autoriteiten van de lidstaten. Ze betekenen een beperking van de ruimte waarbinnen op nationaal niveau invulling wordt gegeven aan de strafrechtelijke rechtshandhaving. De wenselijkheid van deze inmenging staat ter discussie, omdat het in de uiteindelijke strafzaak niet altijd duidelijk is welke rol Eurojust heeft gespeeld, en welke beslissingen daar zijn genomen. Die keuzes kunnen daarom ook moeilijk tot een onderdeel van het strafgeding worden gemaakt.3

Een andere, beleidsvoerende rol wordt op Europees niveau gespeeld door de politieorganisatie Europol. Deze organisatie speelt een belangrijke rol in de zogenaamde euPolicy Cycle, waarin de eu-lidstaten, via de Raad, worden aangesproken om prioriteiten te stellen in hun strafrechtelijk beleid. Deze prioriteiten zijn afgeleid uit de Serious and Organized Crime Threat Assessments die door Europol worden opgesteld. De inhoud van het strafrechtelijk beleid wordt bij deze werkwijze dus mede bepaald door de Europese organisaties, waardoor de strafvorderlijke autoriteiten van de lidstaten niet meer autonoom hun beleid kunnen vormgeven.

De volgende, nog onvoltooide stap, is de oprichting van een Europees om. Dit Europees om zal zich waarschijnlijk primair bezighouden met de strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen van de eu, maar mogelijk ook met andere ernstige criminaliteit met een grensoverschrijdende dimensie. Voor de introductie van een volledige Europese strafrechtspleging, afgezien van het mededingingsrecht, bestaat voorlopig geen verdragsbasis. Nederland heeft daar wel voor gepleit.4 Als een Europees om wordt opgericht, zal het moeten vervolgen voor de nationale gerechten. Het is waarschijnlijk dat voor de taakuitoefening van dit Europees om niet het opportuniteitsbeginsel, maar het legaliteitsbeginsel zal gaan gelden, zodat het Europees om in elke bewijsbare zaak verplicht is tot vervolging over te gaan. Deze keuze hangt samen met de wens om meer rechterlijke controle mogelijk te maken op de taakuitoefening van het Europees om, en met de overtuiging dat politieke beïnvloeding van het Europees om onwenselijk is. Een vervolgingsverplichting zou het overbodig moeten maken om beleid te voeren, waardoor er geen politieke verantwoordelijken hoeven te worden aangewezen en politieke sturing is uitgesloten. Daarmee zouden lastige politieke keuzes omzeild kunnen worden en zou het bovendien mogelijk zijn onderzoeken uit te voeren naar de Europese executieve zelf.

In de werkzaamheden ter voorbereiding van het Europees om worden wel uitzonderingen op het legaliteitsbeginsel voorgesteld. Deze maken volgens sommigen dat er bijna sprake is van een opportuniteitsbeginsel. Daardoor zouden de doelen die met de keuze voor het legaliteitsbeginsel worden nagestreefd misschien worden ondergraven.5 Anderen zijn van mening dat voor het Europees om expliciet voor een opportuniteitsbeginsel zou moeten worden gekozen, mede omdat daardoor transparante beleidsvorming tot stand kan komen.6 Weer anderen achten een legaliteitsbeginsel in deze context verdedigbaar, mits daarbij enige voorzieningen worden getroffen om aan de ergste rigiditeit te ontkomen.7 Omdat het opportuniteitsbeginsel en het legaliteitsbeginsel theoretisch wel moeten worden onderscheiden, maar in hun praktische uitwerking niet noodzakelijkerwijs sterk verschillen, zou het mogelijk moeten zijn om hierin een oplossing te vinden voor het Europees om.8 In het voorstel van de Europese Commissie voor een oprichtingsverordening9 wordt wel gekozen voor een vervolgingsverplichting, maar of dit ook in de definitieve versie zal terugkomen is bij het afronden van dit onderzoek nog onzeker. Daarom kan hier slechts het voorbereidende werk worden bezien.

Uit dat voorbereidende werk10 en de discussies over oprichting van een Europees om komen enkele kenmerken naar voren van deze organisatie, die problemen kunnen opleveren voor het opportuniteitsbeginsel in zijn Nederlandse context. Als een Europees om onafhankelijk van de nationale rechtshandhavingsinstanties gaat functioneren, blijft de rolverdeling tussen beide redelijk overzichtelijk. Het is echter waarschijnlijk dat één of meerdere Nederlandse officieren van justitie tevens Europees officier van justitie zullen worden, en uiteenlopende belangen moeten verenigen. De vraag is hoe dit uitwerkt, als het toepasselijke Europese recht vervolgingsverplichtingen oplegt en het Nederlandse recht een beleidsruimte openlaat. Dat kan spanningen opleveren in individuele zaken, wanneer bijvoorbeeld de centrale Europese officier van justitie een aanwijzing geeft aan een Nederlandse officier van justitie om een zaak te vervolgen, terwijl de laatste van mening is, dat er beter een transactie kan worden aangeboden. Ook op beleidsniveau zijn aanmerkelijke spanningen mogelijk. Wie kan in een dergelijke constructie immers beslissen over de aanwending van de beperkte opsporingscapaciteit? En wie stelt er algemene beleidslijnen op met betrekking tot bijvoorbeeld de minimale omvang van de subsidiefraude waarbij gedagvaard moet worden? Het is in deze context waarschijnlijk zowel de inhoud van het algemeen belang die verandert, als de beslissings- en beleidsvrijheid als zodanig.