3.8 Samenvatting en conclusie

Als antwoord op de eerste deelvraag van dit onderzoek is in hoofdstuk 3 wetenschappelijk een kader ontwikkeld waaruit volgt in welke gevallen bundeling van omgevingsrecht al dan niet verantwoord is.

Voor het antwoord op die vraag heb ik de materiële wetssystematiek1 als uitgangspunt genomen. Een wetssysteem bestaat uit volgens bepaalde criteria geordende, onderling samenhangende regels.2Van een wetssystematisch tekort is gelet op deze definitie sprake als bepaalde regels volgens bepaalde samenhangcriteria onderling samenhangen maar desalniettemin geen deel uitmaken van hetzelfde wetssysteem.3 Daarbij gaat het om bestaande wetssystemen. Coördinatie, harmonisatie, consolidatie, integratie en herschikking vormen mogelijkheden om de ten onrechte ontbrekende samenhang tussen wetssystemen te verminderen of op te heffen. Mijn onderzoek heeft betrekking op bundeling van wetssystemen door integratie of herschikking.

Van een wetssysteem is pas sprake als er samenhangcriteria zijn. Die samenhangcriteria bepalen het wetssysteem, wetssystematische tekorten en de oplossingen voor het probleem dat de wetgever met een wetssysteem wil regelen. De wetgever moet een keus maken uit een in beginsel schier oneindig aantal ordeningscriteria om samenhang aan te brengen tussen regels in het omgevingsrecht.4 Daarbij kan het gaan om zakelijke ordeningscriteria en typisch juridische ordeningscriteria.

De keus voor een of meer samenhangcriteria wordt weliswaar politiek bepaald, maar niet elke politieke keuze is ook wetenschappelijk verantwoord. De keus voor samenhangcriteria kan echter wetenschappelijk worden onderbouwd.

Daarvoor dient in de eerste plaats te worden gekeken naar de belangrijkste functie van een wetssysteem, die naar mijn oordeel is gelegen in het vergemakkelijken van in het geschreven recht opgenomen informatie. Een wetssysteem is los van de inhoud van de daarvan deel uitmakende regels van belang voor de kenbaarheid van het omgevingsrecht. Een wetssysteem behoort bovendien probleemgeoriënteerd te zijn, waaronder ik versta dat degene die het omgevingsrecht raadpleegt om een antwoord te vinden omtrent rechten en verplichtingen in het wetssysteem zelf al naar de plaats wordt geleid waar het antwoord is te vinden. Als gevolg van de kenbaarheid en de probleemgeoriënteerdheid heeft het daarom de voorkeur dat de wetgever kiest voor samenhangcriteria die aansluiten bij de samenhangen die gebruikers van het omgevingsrecht in de echte werkelijkheid ervaren en zonder specialistische juridische voorkennis begrijpen. Dat betekent dat de wetgever bij voorkeur moet kiezen voor zakelijke samenhangcriteria als subjecten, objecten, activiteiten en de fysieke leefomgeving. Indien en voor zover de wetgever zulks doet, is bundeling in beginsel verantwoord.

In beginsel, want bundeling van wetssystemen in het omgevingsrecht biedt weliswaar een mogelijkheid om wetssystematische tekorten op te heffen door ten onrechte over meer wetssystemen verspreid staande regels een plaats te geven in hetzelfde wetssysteem, maar de keus voor een bepaald samenhangcriterium betekent per definitie dat bundeling elders in het omgevingsrecht wetssystematische tekorten laat bestaan of zelfs creëert. Daarbij laat zich een aantal categorieën onderscheiden. Ten eerste kan bundeling op basis van zakelijke samenhangcriteria betekenen dat bepaalde wetssystematische tekorten slechts gedeeltelijk worden opgeheven. Ten tweede kan bundeling op basis van zakelijke samenhangcriteria betekenen dat bepaalde wetssystematische tekorten geheel of gedeeltelijk worden opgeheven, doch dat daardoor wetssystematische tekorten in andere wetssystemen worden gecreëerd. Tot slot kan bundeling op basis van typisch juridische samenhangcriteria betekenen dat wetssystematische tekorten worden gehandhaafd of gecreëerd in een door bundeling op basis van zakelijke samenhangcriteria bepaald wetssysteem. Het kan hier gaan om interne en externe wetssystematische tekorten. Een intern tekort kan zich voordoen als typisch juridische samenhangcriteria worden gebruikt binnen genoemd wetssysteem. Een extern tekort kan zich voordoen als typisch juridische samenhangcriteria tot gevolg hebben dat bepaalde regels geen deel uitmaken van dat wetssysteem. Bundeling is niet verantwoord als het ontstaan of voortbestaan van deze wetssystematische tekorten niet verdedigbaar is.

Codificerende bundeling behoort uitgangspunt te zijn, aangezien bundeling zich in de eerste plaats moet richten op het opheffen of verminderen van wetssystematische tekorten in plaats van op de te bundelen regels zelf. Bundeling is echter ook dan verantwoord als kleine, maar ook als majeure modificaties worden aangebracht. In het laatste geval dient de wetgever zich er wel van te vergewissen, dat zulks kan betekenen dat de mogelijke voordelen van bundeling worden beperkt als gevolg van de modificatie. De wetgever loopt voorts het risico dat de maatschappelijke acceptatie van bundeling wordt verminderd of zelfs opgeheven door maatschappelijke weerstand tegen een of meer modificaties.

Ten slotte moet de wetgever zich ervan vergewissen of een door bundeling ontstaan wetssysteem toekomstbestendig is. Daarmee bedoel ik dat daarbinnen geen - onverdedigbare - wetssystematische tekorten ontstaan als gevolg van het feit dat de wetgever in belangrijke mate is gedwongen om een chronologische aanpak te hanteren. De wetgever kan deze toekomstbestendigheid bevorderen door niet te streven naar een wetssystematiek die de pretentie heeft het omgevingsrecht voor eens en altijd te codificeren, maar naar een op verandering en zo mogelijk op een iLawsysteem gericht wetssysteem. Voorts kan de toekomstbestendigheid worden vergroot door het gebruik van toekomstbestendige zakelijke of typisch juridische systeemordeningscriteria, waarvan mag worden verwacht, dat die niet alleen op dit moment, maar ook in de toekomst valide zijn. De wetgever moet ervoor zorgen dat nieuwe omgevingsregels die een bepaald probleem beogen te regelen aansluiten bij de gekozen wetssystematische ordeningscriteria waarop zij anders een inbreuk zouden vormen. Het gebruik van aanbouwwetgeving die voldoet aan de eisen die in dit hoofdstuk zijn gesteld aan de keuze voor wetssystematische ordeningscriteria kan eveneens bijdragen aan toekomstbestendigheid.

Gelet op het bovenstaande zou de wetgever zich bij een voornemen tot bundeling van omgevingsrecht de volgende vragen moeten stellen om te komen tot een wetenschappelijk verantwoorde bundeling:

Als het antwoord op de vragen 1, 2 en 5 bevestigend en op de vragen 3 en 4 ontkennend luidt, noem ik bundeling verantwoord. Als het antwoord op de vragen 3 en 4 bevestigend luidt, maar het antwoord ten aanzien van de verdedigbaarheid van de geconstateerde wetssystematische tekorten bevestigend, dan is bundeling eveneens verantwoord. Naar aanleiding van het antwoord op genoemde vragen kan bundeling ook deels verantwoord worden genoemd.

Per onderwerp zal moeten worden bekeken tot welke resultaten het toepassen van de genoemde toetsingscriteria leidt. De criteria zullen niet voor alle gevallen scherp omlijnd kunnen worden. Bij toepassing ervan kunnen de meningen mogelijk uiteenlopen. Maar we hebben nu tenminste een kompas, zodat we niet bij voorbaat het spoor bijster behoeven te raken.10