Bundeling van omgevingsrecht (R&P nr. SB5) 2012/3.7:3.7 Proeve van bundeling

Bundeling van omgevingsrecht (R&P nr. SB5) 2012/3.7

3.7 Proeve van bundeling

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

In hoofdstuk 3 is duidelijk geworden, dat het bundelen van omgevingsrecht geen automatisme kan zijn, maar vaak een groot aantal afwegingen van de wetgever vereist met betrekking tot de bij bundeling betrokken en te betrekken wetssystemen. Maar zelfs als de daaruit voortvloeiende keuzes verantwoord zijn op basis van het hierna in paragraaf 3.8 te noemen toetsingskader, kan vaak niet van tevoren worden bepaald tot welk resultaat die keuzes op zichzelf of in combinatie met andere keuzes leiden. Het is wellicht vanwege die onzekerheid dat politiek en ambtenaren naar mijn ervaring gewoonlijk wat huiverig staan tegenover veelomvattende wetgevingsprojecten die tot bundeling van wetssystemen moeten leiden. In de literatuur wordt regelmatig de vraag aan de orde gesteld wat de meerwaarde is van bundeling: voor welk probleem is het een oplossing en is bundeling de juiste oplossing?

Backes schrijft: voordat enkele gedachten over de toekomst aan het omgevingsrecht gewijd kunnen worden, lijkt het noodzakelijk kort te memoreren welke knelpunten thans worden ondervonden en welke van deze knelpunten mogelijkerwijs door een wijziging van de toepasselijke wetgeving oplosbaar zouden zijn. Niet elk ondervonden knelpunt is ook een knelpunt, niet elk knelpunt is oplosbaar en voor niet elk oplosbaar knelpunt ligt de sleutel voor verbetering in een wijziging van het wettelijke en organisatorische stelsel van het omgevingsrecht.'1Fleurke & Michiels menen: 'Voor een heldere probleemanalyse is het daarom verstandig eerst na te gaan wat precies onder 'complexiteit' wordt verstaan.'2Koeman relativeert: 'Het omgevingsrecht is te complex, zo wordt vaak geklaagd. (...) Bij die probleemanalyse passen enkele relativerende opmerkingen. In de eerste plaats moet de betekenis van wetgeving niet worden overschat. Een nieuwe wet hoeft helemaal niet te betekenen dat alle problemen uit het verleden als sneeuw voor de zon verdwijnen.'3

Ook de Raad van State kan genoemde vraag stellen.

In zijn voorlichtingsadvies met betrekking tot de herziening van het omgevingsrecht merkt de Raad van State in dit verband onder meer het volgende op: Al geruime tijd en in toenemende mate wordt het omgevingsrecht als een complex rechtsgebied ervaren. Als daarmee samenhangende nadelen worden de langdurige en stroperige procedures en de onvoorspelbaarheid genoemd. Het voornemen van de Minister om een integrale Omgevingswet te maken, vormt zoals uit het vorige hoofdstuk bleek, niet de eerste poging om deze problemen aan te pakken. Het gaat echter wel om de meest verstrekkende poging. Om te kunnen vaststellen of en in welke mate de nieuwe Omgevingswet, op basis van de door de Minister genoemde uitgangspunten en doelstellingen, een bijdrage kan leveren aan de vermindering van de complexiteit, de duur van de procedures en de onvoorspelbaarheid in het omgevingsrecht, is het noodzakelijk dat de belangrijkste oorzaken van die problemen voldoende worden onderzocht. De Minister heeft veel partijen hierover gehoord. Op basis van de aldus verkregen gegevens dient een nadere analyse te volgen van de oorzaken van de problemen. De Afdeling beveelt aan deze analyse met voorrang te maken.'4

In dit verband citeer ik met instemming Noll, die de wetgever in dit verband voorhoudt wat hij noemt het Prinzip des ökonomischen Konservatismus: 'Andernde Neuordnungen sind erst berechtigt, wenn ein minimales Wertgefalle zwischen dem erstrebten und dem gegebenen Zustand nachweislich vorhanden ist.'5 De vraag is echter hoe daar achter is te komen.

Mij lijkt dat ook hier geldt: the proof of the pudding is in the eating.De wetgever zou er bij het constateren van een of meer wetssystematische tekorten mijns inziens goed aan doen om aan deskundigen uit wetenschap en praktijk opdracht te geven om op korte termijn met een overtuigende proef te komen voor een wetssystematiek die het gevolg is van bundeling.6 Wordt de wetgever niet overtuigd van de meerwaarde daarvan, dan kan hij van bundeling afzien of het door bundeling verkregen wetssysteem aanpassen.7 Ook Backes adviseert deze methode. Hij doet voorstellen voor een Omgevingswet die de wettelijke basis zou moeten vormen voor een integrale omgevingsverordening, een integraal omgevingsplan en een integrale omgevingsvergunning. Een voorwaarde om een kans te scheppen een dergelijk voornemen te realiseren is volgens hem het kunnen presenteren van een overtuigende proef die bewijst dat omgevingsrechtelijke regelgeving meer integraal, eenvoudiger, helderder en efficiënter kan. Geef daarom een opdracht om binnen twee jaar een overtuigende maquette van de ideale Omgevingswet te vervaardigen. Het Europese recht is hiervoor de enige harde randvoorwaarde.'8 In dezelfde zin noem ik nog Van Hall, die de wetgever adviseert: toon moed en neem uw verantwoordelijkheid. Benoem een soort Commissie Scheltema'9 (Awb-traject) voor de ontwikkeling van een fundamenteel anders ingerichte leefomgevingswet. u mag er tien jaren over doen. Dan kunt u aansluiten op onvermoede ontwikkelingen betreffende de landsdelen.'10

Ten slotte noem ik nog de motie-Van Velzen/Duyvendak om een commissie van wetgevingsjuristen in te stellen met de opdracht de voor- en nadelen te inventariseren en eventueel een voorstel te ontwikkelen voor het integreren van milieu- en natuurwetgeving in één wet.11 Die op 7 februari 2004 aangenomen motie heeft echter niet tot een dergelijke wet geleid, aangezien een informele commissie van beleids- en wetgevingsjuristen tot de conclusie was gekomen dat er onvoldoende basis bestond voor een dergelijke stap.12

Verschuuren13 meent dat er vanuit rechtsstatelijk en democratisch oogpunt wel wat kanttekeningen zijn te plaatsen bij de formule die is gehanteerd bij het vlaamse voorontwerp Decreet Milieubeleid en het umweltgesetzbuch (uGB-KomE): een wetenschappelijke commissie doet het voorbereidende werk, de wetgever stelt vast.14 Aan de wetenschappers wordt niet gevraagd om een deskundigenadvies te geven over een door de regering voorgesteld wetsontwerp, maar om een soort van particulier initiatiefwetsvoorstel'. Daarmee wordt volgens Verschuuren het fundament van nieuwe regelgeving niet door de wetgever, maar door wetenschappers gelegd, waarbij de representativiteit natuurlijk' ver is te zoeken. Bij nadere beschouwing van beide genoemde wetsontwerpen blijkt volgens Verschuuren echter dat de voorbereiding van een ingewikkeld conglomeraat van regelgeving goed kan geschieden door deskundigen. De wet zelf wordt uiteindelijk gemaakt door de democratisch gelegitimeerde wetgever. Aangezien de wetgever daarbij naar eigen inzichten geheel kan afwijken van een commissievoorstel adviseert Verschuuren de commissie zich bij zijn werkzaamheden rekenschap te geven van mogelijke politieke gevoeligheden. Ik ben het in zoverre eens met Verschuuren dat de voorbereiding van een wetsontwerp goed kan geschieden door deskundigen. Juist om politieke en andere gevoeligheden te adresseren, meen ik echter dat het verstandig zou zijn om wetenschap en praktijk te betrekken bij de vormgeving van het wetsvoorstel. Daarmee bedoel ik onder meer wetgevingsjuristen, maar ook gebruikers van het op te stellen wetsontwerp, zoals burgers, bedrijven, ambtenaren, rechters en advocaten. van hen mag daarbij wel een zekere onthechte houding worden verwacht in die zin dat een mogelijke lobby pas wordt gevoerd na totstandkoming van het ontwerp.

Ten slotte noem ik in dit verband nog Hirsch Ballin, die opmerkt dat verbetering van wetgeving, en van haar architectuur in het bijzonder, slechts mogelijk is als men het wetgevingsproces daar aangrijpt, waar de zaak nog of weer voldoende openligt. Dit is het geval bij de totstandkoming van het eerste concept van een nieuwe wet, en verder bij het opzetten van een algemene wet die alsnog codificeert wat eerst in vele bijzondere wetten apart en vaak ook gevarieerd regeling heeft gevonden.15 De eerste klap is dus een daalder waard.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.