14.5 Verhouding beroepschrift- en verzoekschriftprocedure

Wanneer het model van de bestuursrechtelijke rechtsbetrekking zoals hiervoor geschetst als denkkader wordt gehanteerd blijft het vernietigingsberoep tegen besluiten – de beroepschriftprocedure – behouden. Dit betekent dat er voor de rechterlijke toetsing van besluiten niets hoeft te veranderen. Voor het besluitgerelateerde handelen dat onder de bestuursrechter wordt gebracht ligt het voor de hand een andere procedure te gebruiken, namelijk een verzoekschriftprocedure. Op enige bijzonderheden van de nadere vormgeving van en de verhouding tussen deze twee procedures wordt kort ingegaan.1

De beroepschrift- en de verzoekschriftprocedure kunnen los van elkaar worden gevoerd, maar kunnen ook gevoegd worden behandeld.2 Het is voor een verzoekschriftprocedure over besluitgerelateerd handelen mijns inziens niet noodzakelijk dat altijd daadwerkelijk een appellabel besluit is of wordt genomen. Het is voldoende dat de bestuurshandeling een verband heeft met een potentieel te nemen appellabel besluit.3 Is een feitelijke bestuurshandeling verricht in het kader van het nemen van een appellabel besluit en is het daadwerkelijk genomen, dan staat buiten kijf dat zij deel uitmaakt van de bestuursrechtelijke rechtsbetrekking. Waarom zou dit anders zijn als het gaat om eenzelfde feitelijke handeling en het besluit uiteindelijk veel later of zelfs niet wordt genomen? Het is logisch dat men tegen deze handeling ook dan bij de bestuursrechter via een verzoekschriftprocedure zou kunnen procederen.4

Het hanteren van de bestuursrechtelijke rechtsbetrekking hoeft op zichzelf geen aanpassing van de huidige termijnen van bezwaar en beroep met zich te brengen, maar daarvoor is binnen deze benadering wel ruimte.5 Voor zover bepaalde verzoeken met betrekking tot feitelijk handelen en publiekrechtelijke overeenkomsten onder de bestuursrechter komen, ligt het voor de hand aansluiting te zoeken bij de verjaringstermijnen die in het BW worden gehanteerd.6

Het ligt in de rede ook de huidige invulling van de regel van de formele rechtskracht te heroverwegen. Nu brengt deze regel met zich dat, na het ongebruikt verstrijken van de bezwaar- of beroepstermijn dan wel een ongegrond beroep, het besluit voor rechtsgeldig én rechtmatig moet worden gehouden.7 Dit kan in de weg staan aan de rechtmatigheidsbeoordeling van besluitgerelateerd feitelijk voorbereidingshandelen, als dit onder de reikwijdte van de formele rechtskracht van het besluit valt.8 Door de regel van de formele rechtskracht alleen betrekking te laten hebben op de rechtsgeldigheid van het besluit, en niet op de rechtmatigheid daarvan, ontstaat ruimte voor de bestuursrechter om op een later moment te oordelen over de rechtmatigheid van dergelijk feitelijk handelen.9 Dat het besluit voor rechtsgeldig moet worden gehouden – dat wil zeggen dat de met het besluit beoogde rechtsgevolgen blijven gelden – kan namelijk heel goed losgezien worden van het feit dat bepaalde gevolgen van dit besluit dan wel het daaraan gerelateerde handelen jegens bepaalde gedupeerden onrechtmatig zijn. Het is wenselijk als de Awb(-wetgever) zich hierover in deze zin uitlaat bij de verdere verruiming van de competentie van de bestuursrechter.10

Staat er beroep bij de bestuursrechter open tegen een besluit, dan is deze procedure exclusief in de zin dat de weg naar de burgerlijke rechter is afgesneden. Het is naar mijn mening wenselijk dit uitgangspunt door te trekken naar de verzoekschriftprocedures bij de bestuursrechter.11 Voor besluitgerelateerd feitelijk handelen en uitvoeringsovereenkomsten is dit goed te realiseren. Het is de vraag of dit ook gerealiseerd kan worden bij bevoegdhedenovereenkomsten. Het komt namelijk geregeld voor dat een overheidsovereenkomst zowel trekken heeft van een bevoegdhedenovereenkomst als van een reguliere vermogensrechtelijke overeenkomst (men spreekt dan van een zogenoemde ‘gemengde overeenkomst’). Te denken valt aan een overeenkomst waarin een gemeente(bestuur) toezegt zich in te spannen het bestemmingsplan op een bepaalde manier te wijzigen (bevoegdhedenbeding) en tevens grond verkoopt (‘gewoon’ vermogensrechtelijk beding). Het kan zijn dat beide soorten bedingen zodanig verknoopt zijn, dat zij niet goed los van elkaar te beschouwen zijn. In dergelijke gevallen valt te overwegen een uitzondering te maken op het hiervoor voorgestelde uitgangspunt van exclusiviteit. Het betekent in ieder geval naar mijn mening niet, dat dit een rem zou moeten zijn op een ontwikkeling waarbij de bestuursrechter bevoegd zou worden om in geval van niet-nakoming van een bevoegdhedenovereenkomst kennis te nemen van een schadevergoedingsvordering wegens wanprestatie.