5.7 Het advies van de Raad van State bij de Fraudewet

De Raad van State heeft op 20 januari 2012 een advies (nr. W12.11.0479/III) gegeven over de Fraudewet.1 De Raad vond dat de cijfers in de Integrale Rapportage Handhaving 20102 geen onderbouwing voor zwaardere straffen gaven. De Raad meende ook dat de cijfers niets zeiden over een eventuele toename van de ‘fraude’, naar omvang en zwaarte, zodat zij ook niet de stelling konden dragen dat de omvang van de fraude zodanig was toegenomen dat een dergelijke forse verzwaring van het sanctieregime nodig was. Dit volgde ook uit het feit dat 77 procent van het fraudebedrag veroorzaakt werd door 21 procent van het totale aantal vorderingen, namelijk de groep ‘hardnekkige fraudeurs’. Het was niet uitgesloten dat de uiteindelijke omvang van de fraude mede het gevolg was van een niet-optimale handhaving, terwijl een dusdanige verzwaring van het sanctieregime als voorgesteld pas aan de orde kon komen als de bestaande middelen tot handhaving binnen het huidige stelsel niet voldeden. Het vergroten van de pakkans door de uitvoeringsorganen voldoende capaciteit en financiële middelen te geven, zou ook tot een versterking van het preventieve effect van het sanctieregime leiden. De Raad concludeerde dan ook dat de argumentatie om tot een forse verzwaring van het sanctieregime te komen, beperkt was en niet overtuigend.3

De Raad vond dat het door het kabinet ingenomen standpunt van een rechtstreekse relatie tussen zwaardere straffen en de preventieve werking op de overtreding van de inlichtingenplicht mager was. De Raad zocht de fraudeproblematiek meer bij een onvoldoende ontmoedigende werking van het huidige sanctiestelsel op de categorie doelbewuste en calculerende fraudeurs. Dit is een kleine, maar groeiende, groep fraudeurs die zich schuldig maakt aan benadeling met steeds grotere bedragen. In 2010 kwam bijvoorbeeld de helft van het totale openstaande bedrag aan verwijtbare bijstandsvorderingen voor rekening van een kleine acht procent van de debiteuren.4

Naast de onderbouwing met ‘hogere’ fraudecijfers en de zogenaamde effectiviteit van zwaardere straffen, geeft het kabinet ook aan dat het maatschappelijk draagvlak, de solidariteit, voor de sociale zekerheid een belangrijk reden is om zwaarder te gaan straffen. De Raad van State lijkt deze opvatting te steunen. Uit de Issuemonitor fraude5 in 2012 blijkt namelijk dat zeven van de tien Nederlanders denken dat fraude met sociale voorzieningen veel voorkomt, vooral in de bijstand en de WW. Bijna de helft (47 procent) van de bijstandsgerechtigden kende iemand die fraudeerde of had gefraudeerd. Twee op de drie Nederlanders denken dat hogere straffen zouden leiden tot minder misbruik. Strenger straffen zou dus – naast het preventieve effect – ook kunnen bijdragen aan behoud van het maatschappelijk draagvlak voor de sociale zekerheid.6

De voorgestelde hogere straffen waren evenwel te fors volgens de Raad van State. Het kabinet wilde immers van een boete van 10 procent van het benadelingsbedrag naar 100 procent van het benadelingsbedrag gaan. Dat bedrag zou achteraf verminderd kunnen worden door de mate van verwijtbaarheid mee te laten wegen. Een dergelijke verzwaring verdient een afzonderlijke motivering, aldus de Raad. Uiteindelijk heeft de kritiek van de Raad van State er niet toe geleid dat het wetsvoorstel voor de Fraudewet is ingetrokken of aangepast op het gebied van de hogere straffen. Met een kleine wijziging, namelijk in plaats van een vijfjarige uitsluiting van de uitkering bij recidive naar een vijfjarige termijn waarin de beslagvrije voet buiten beschouwing wordt gelaten bij de inning van boeten, is de wet per 1 januari 2013 in werking getreden. Ik zal hierna ingaan op de vraag hoe de rechter en de praktijk op de Fraudewet hebben gereageerd.