§2.7. Model I of model II?

Voor wat betreft de aanstellingswijze van de burgemeester ligt het verschil tussen beide modellen in het aanbevelingsrecht van de raad. In model I is dit een meervoudige aanbeveling; in model II is dit een enkelvoudige aanbeveling. De keuze voor dit onderscheid is mijns inziens opmerkelijk. Een enkelvoudig aanbevelingsrecht vergroot namelijk de invloed van de gemeenteraad op de benoeming van de burgemeester. Nog meer dan bij een meervoudige aanbeveling leidt dit tot een materieel benoemingsrecht voor de raad. Vanuit het oogpunt van legitimatie past een enkelvoudig aanbevelingsrecht beter bij de meer monistische variant. Dat wil zeggen: bij model I.

Wat daar ook van zij: wanneer de opvatting van de Staatscommissie wordt gevolgd, is het pleit op dit vlak beslecht in het voordeel van model I. De Gemeentewet voorziet in art. 61 Gemeentewet namelijk, behoudens uitzonderlijke, door de raad te motiveren gevallen (art. 61 lid 6), in een meervoudige aanbeveling.

Model II voorziet in een meer eigenstandige positie van de burgemeester, zowel intern (binnen het college) als extern (ten opzichte van de burgers). De interne eigenstandigheid zou moeten worden bewerkstelligd door een agenderingsbevoegdheid in het college en de externe eigenstandigheid door middel van een aantal additionele eigen bevoegdheden. De wetgeving in het kader van de dualisering heeft hiervoor ook gezorgd. De agenderingsbevoegdheid is thans opgenomen in art. 53a Gemeentewet. Additionele bevoegdheden zijn het uitbrengen van een burgerjaarverslag (art. 170 lid 2 Gemeentewet) en het toezien op de kwaliteit van procedures op het vlak van burgerparticipatie en een zorgvuldige behandeling van bezwaarschriften en klachten (art. 170 lid 1 onder c tot en met e Gemeentewet).1 Of deze vergrote eigenstandigheid van de burgemeester model II tot een dualistischer model maakt dan model I, kan overigens worden betwijfeld. Dualisme ziet immers vooral op de verhouding tussen de raad en het college, terwijl de nieuwe bevoegdheden van de burgemeester vooral zien op hetzij de verhouding burgemeester-college, hetzij de verhouding burgemeester-ingezetenen2

Los daarvan kan men zich afvragen of deze bevoegdheden eigenlijk van wezenlijke betekenis zijn. Ook zonder wettelijke bevoegdheid zal het voor de burgemeester normaliter mogelijk geweest zijn onderwerpen op de agenda te plaatsen.3Daarnaast is het de vraag of de taak om toe te zien op burgerparticipatie en op de afhandeling van klachten en bezwaarschriften ëberhaupt wel een bevoegdheid behelst. Een mogelijkheid om handelend of besluitvormend op te treden is in art. 170 lid 1 Gemeentewet immers niet geëxpliciteerd.

Belangrijker voor de mate van dualisme is dan wederom de verdeling van de bestuursbevoegdheden. In model I blijft het bestuurlijke primaat van de gemeenteraad intact en vindt een gedeeltelijke overdracht van bestuursbevoegdheden plaats, terwijl in model II in beginsel alle bestuursbevoegdheden in autonomie en medebewind bij het college komen te liggen. De Staatscommissie voegt in het overzicht van de bestuursconcepten bij de overdracht van bestuursbevoegdheden in model II nog wel de clausulering "tenzij anders geregeld bij wet of Grondwet" toe. Hieruit zou kunnen worden geconcludeerd dat de huidige grondwettelijke verankering van de autonome bestuursbevoegdheid — als impliciete clausulering van de overdracht van bevoegdheden — te rijmen zou kunnen zijn met dit model. Uit de toelichtende tekst in het rapport blijkt echter dat deze (grond)wettelijke uitzonderingen expliciet moeten zijn. Het is volgens de Staatscommissie in model II uitdrukkelijk de bedoeling om in beginsel de gehele bestuursbevoegdheid over te dragen aan het college: ook de algemene autonome (en dus ook de onbenoemde) bestuursbevoegdheid.4 Omdat dit laatste wederom stuit op grondwettelijke bezwaren, is een volledige invoering van model II niet mogelijk. Uit de toelichting op model I blijkt dat de overdracht van bestuursbevoegdheden in dat model zover zou moeten gaan als binnen het kader van de Grondwet mogelijk is.5 Gesteld kan worden dat dit precies is wat de wetgever in de verschillende dualiseringswetten heeft beoogd en dat dus ook op dit vlak moet worden geconstateerd dat model I dichter bij het huidige bestuursmodel ligt dan model II.

Deze drie ijkpunten overziend betekent dit dat — indien aan de vergrote eigenstandigheid van de burgemeester geen overdreven grote zwaarte wordt toegekend — de thans vigerende inrichting van het gemeentebestuur het best wordt benaderd door model I van de Staatscommissie. Dit is opmerkelijk, als wordt gekeken naar het label dat de Staatscommissie zelf op dit model heeft geplakt. Zij noemt dit model namelijk de 'monistische (curs. WvdW) variant met dualistische elementen'.

Het is geenszins mijn bedoeling de veranderingen die de dualiseringsoperatie heeft gebracht te bagatelliseren. Dat de Staatscommissie model I zelf aanduidt als monistisch, wil bepaald niet zeggen dat de dualisering tot een ideaaltypisch monistisch stelsel heeft geleid. Het is onmiskenbaar dat — met name op het terrein van de bevoegdheidsverdeling — een duidelijke dualisering heeft plaatsgevonden. Echter, zowel langs de defmitie van de Raad voor het openbaar bestuur als langs de modellen van de Staatscommissie heeft de dualisering evenmin tot een ideaaltypisch dualistisch stelsel geleid. Het is niet voor niets dat Mille het huidige model aanduidt als `dualisme-light'.6 Een gedualiseerd model blijkt nog geen dualistisch model. De woorden van de commissie-Van Kin-schot uit 1980 over de toenmalige gemeentelijke bestuursinrichting lijken hiermee weinig aan actualiteitswaarde te hebben ingeboet: "Al deze ontwikkelingen hebben er toe geleid dat er een vrij gecompliceerd bestuursstelsel is ontstaan dat monistische en dualistische tendenzen vertoont."7

Deze relativering neemt niet weg dat het van belang is te markeren dat de dualisering geen zuiver dualistisch model tot stand heeft gebracht, al was het alleen maar bij wijze van tegenwicht. In publicaties van uiteenlopende formaliteit (Memories en Nota's van toelichting, evaluatierapportages en vooral Handreikingen) lijkt deze relativering namelijk niet consequent te worden onderkend. In dit proefschrift zal blijken dat het geldende recht hierin soms wordt becommentarieerd en geïnterpreteerd vanuit een ideaaltypisch dualistische achtergrond die niet bestaat. In de wat oudere documenten die nog enigszins vooruit liepen op een grondwetsherziening, is dat begrijpelijk, maar in recentere publicaties wringt dit. De staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties schrijft bijvoorbeeld in 2008 nog dat de raad drie rollen heeft (kaderstelling, controle en volksvertegenwoordiging) en vergeet daarbij de wat ingeperkte, maar nog steeds bestaande bestuursbevoegdheid van de raad te vermelden.8 Dat dit geen vergissing is, blijkt uit haar voornemen de verschillende voorhangprocedures ten aanzien van de bestuursbevoegdheden van het college te schrappen, omdat dit een "onzuiver element in de verhouding raad — college" zou zijn.9 Het lijkt er met andere woorden op dat de raad zich naar de opvatting van de staatssecretaris zo weinig mogelijk met de bestuursbevoegdheden zou moeten bemoeien. Kennelijk ziet de staatssecretaris een verhouding tussen raad en college, die van een meer rigide dualistische aard is dan de huidige stand van de wetgeving voorschrijft. Dit blijkt ook uit het beleidsvoornemen van de staatssecretaris om gemeenteraden via voorlichting nog duidelijker te maken hoe zij invulling moeten geven aan hun rollen. Zij noemt daarbij met name de kader-stellende en de volksvertegenwoordigende rol, maar nadrukkelijk niet de bestuurlijke.

Bij het begrip 'kaderstelling' zal nog wat uitgebreider worden stilgestaan. Aan de hand hiervan kan een goede illustratie worden gegeven van de problematiek van de ideaaltypische dualismeretoriek ten opzichte van het daadwerkelijke huidige gemeentelijke bestel.

Kaderstelling is een niet-juridisch, maar toch normatief klinkend concept,10 dat erop neerkomt dat één van de belangrijkste taken van de gemeenteraad bestaat uit het uitzetten van de hoofdlijnen van het gemeentelijke beleid. Het begrip kaderstelling heeft een grote vlucht genomen in de parlementaire behandeling van de dualiseringswetgeving, in de toelichtende nota's bij lagere regelgeving (zoals het BBV) en vooral in de vele Handreikingen van de Vernieuwingsimpuls dualisme en lokale democratie die in het spoor van deze regelgeving volgden. Mille heeft gelijk als hij stelt dat de kaderstellingsdoctrine in eerste instantie is gebruikt om de pijn van het dualisme te verzachten11 De nadruk op de kaderstellende rol van de gemeenteraad compenseert als het ware het verlies aan bestuursbevoegdheden. Toch is er ook iets anders aan de hand.

Nagenoeg niemand zal betwisten dat het van belang is dat de raad — al kader-stellend — de uitgangspunten van het gemeentelijke beleid vaststelt. De vraag is echter of zijn positie met het constante benadrukken van deze taak niet wordt gemarginaliseerd. Deze overdreven nadruk lijkt namelijk uit te gaan van een beeld van de dualisering waarin de raad slechts kaders stelt en het college bestuurt. Deze opvatting, die bijvoorbeeld vaak ten aanzien van het begrotingsrecht naar voren wordt gebracht,12 is hierboven al aan de nodige kritiek blootgesteld. Ook volgens Staatscommissievoorzitter Elzinga strookt deze opvatting niet met de huidige stand van het recht.13 Mijns inziens heeft hij hierin gelijk. Omdat de bestuursbevoegdheden wegens grondwettelijke bezwaren niet categorisch bij de gemeenteraad zijn weggehaald, is het beeld onvolledig dat de raad zich zou moeten beperken tot het stellen van kaders vooraf en het controleren achteraf. Elzinga wordt wel verweten dat de Staatscommissie waarvan hijzelf voorzitter was, dit beeld als eerste heeft geschetst en dat zijn kritiek daardoor enigszins merkwaardig is.14 Dit verwijt is deels terecht en deels ook niet. Een vervoeging van het werkwoord "kaderstellen" komt in de tekst van het rapport van de Staatscommissie voor, maar slechts drie keer in de betekenis waarop in deze discussie wordt gedoeld.15 Daarentegen komen vervoegingen van het werkwoord "inkaderen" of het zelfstandig naamwoord "inkadering" veelvuldig voor in het rapport. In het rapport wordt dan gesproken van inkadering van de bevoegdheden van het college of de burgemeester door de gemeenteraad.16 Daarbij moet in het oog gehouden worden dat deze inkaderende functie van de gemeenteraad door de Staatscommissie steeds nadrukkelijk in verband werd gebracht met de overdracht van de bestuursbevoegdheid aan het college van burgemeester en wethouders. Kaderstelling of inkadering zouden pas dan de hoofdmoot van de taak van de gemeenteraad vormen, wanneer de bestuursbevoegdheid daadwerkelijk naar het college zou zijn overgegaan.

Betekent dit alles nu dat kaderstelling vooraf en controle achteraf uit den boze is? Nee. Natuurlijk kan de raad kaders stellen voor het beleid. Het verordenende en het controlerende primaat berusten bij hem en bieden voldoende instrumenten voor kaderstelling en controle. Het blijft echter van belang om op het netvlies te houden dat de raad ook nog steeds beschikt over een aantal zware bestuursbevoegdheden, alsmede de onbenoemde autonome bestuursbevoegdheid. De constante nadruk op kaderstelling wekt op zijn minst de suggestie dat dit niet meer het geval is: dat het bestuur iets is waar de raad 'niet meer over gaat'. Dit beeld is voor een belangrijk gedeelte van de bestuurlijke taak pertinent onjuist. Natuurlijk geldt ook voor deze gedeelten dat de gemeenteraad kaders mag stellen. Hij stelt deze kaders juridisch-dogmatisch bezien echter in hoge mate voor zichzelf.