4.2.1.4 Strafrechter/inspecteur versus verdachte/belastingplichtige

Zoals hiervoor al eerder is vermeld mag een rechter zich op grond van artikel 12 van de Wet RO niet inlaten met een van de partijen.1 De strafrechter heeft dus een zekere afstand te houden ten opzichte van het Openbaar Ministerie maar ook ten opzichte van de verdachte en zijn raadsman. Daarentegen is de verdachte in het strafproces veel vrijheid gegeven om zijn verdedigingsrechten adequaat uit te oefenen. Zo kan hij invloed uitoefenen op de oordeelsvorming van de strafrechter. Vandaar dat het interessant is om vanuit het onafhankelijkheidperspectief van de strafrechter te kijken naar zijn relatie tot de verdachte.

Het is in beginsel aan de strafrechter zelf om te beoordelen of hij in een bepaalde strafzaak een voldoende onafhankelijke positie inneemt. In maart 2004 zijn richtlijnen opgesteld die de rechter handvatten bieden bij die beoordeling (de Leidraad ‘Onpartijdigheid en nevenfuncties in de rechtspraak’).2 In deze leidraad zijn enkele voorbeelden opgenomen van situaties die mogelijk afbreuk kunnen doen aan de feitelijke onafhankelijkheid van de (straf)rechter. Zo wordt de strafrechter geacht geen zaken te behandelen tegen gezins- of familieleden, personen uit de zakelijke of persoonlijke kennissenkring3 of personen en cliënten uit de voormalige werkkring. Ook wordt de strafrechter er op geattendeerd dat eventuele eerdere bemoeienis met partijen problemen kan veroorzaken. Eventuele misslagen ten aanzien van de onafhankelijkheid van de strafrechter kunnen worden voorkomen of geredresseerd door terugtrekking, verschoning of wraking (zie onderdeel 4.4.3). Een verzoek tot wraking kan ook door het Openbaar Ministerie worden ingediend, als het van mening is dat de strafrechter in relatie tot de verdachte of diens raadsman onvoldoende onafhankelijk wordt geacht.4

Ook in fiscalibus komt het voor dat de inspecteur die de boete oplegt en de betreffende belastingplichtige of zijn vertegenwoordiger elkaar, privé of zakelijk, persoonlijk kennen. Door onder andere de periodiek terugkerende fiscale verplichtingen, de één loket-gedachte bij de Belastingdienstorganisatie en de soms nauwe lokale banden tussen de belastingadviespraktijk en de inspecteur acht ik de kans daarop juist vele malen groter dan in het, meer incident-gedreven, strafrecht. Daarnaast levert de functiecumulatie van aanslagregeling en boete-oplegging bij één en dezelfde inspecteur mijns inziens een probleem ten aanzien van de onafhankelijkheid op, helemaal daar waar de inspecteur bijvoorbeeld het ene moment in de convenantsfeer een regeling heeft getroffen met belastingplichtige om vervolgens een vergrijpboete op te leggen voor het onvolledig betalen op aangifte.

Net als in het strafrecht is het in het fiscale boeterecht aan de bestraffende instantie – de inspecteur – zelf om te beoordelen of en in hoeverre hij feitelijk onafhankelijk is. In het ambtenarenrecht worden dergelijke gedragsvoorschriften veelal afgeleid uit de open norm van het ‘goed ambtenaarschap’. Zo vermeldt artikel 125ter van de Ambtenarenwet dat de ambtenaar zich als een ‘goed ambtenaar’ heeft te gedragen. Dezelfde norm is terug te vinden in artikel 50 van het ARAR. In artikel 80, tweede lid van het ARAR staat dat degene die handelt in strijd met het goed ambtenaarschap een plichtsverzuim begaat. De open norm van het goed ambtenaarschap houdt onder meer in dat de ambtenaar zich onafhankelijk en onpartijdig op moet stellen.5 Binnen de Belastingdienst wordt het ‘goed ambtenaarschap’ vormgegeven aan de hand van drie basiswaarden: geloofwaardigheid, verantwoordelijkheid en zorgvuldigheid.6 Een onafhankelijke opstelling en het vermijden van belangenverstrengeling maken volgens de interne regelgeving bij de Belastingdienst onderdeel uit van de geloofwaardigheid van de Belastingdienstmedewerker.

Gezien de open norm van het goed ambtenaarschap en de wijze waarop de Belastingdienst deze norm (intern) uitdraagt, neem ik aan dat het de inspecteur verboden is om bijvoorbeeld aanslagen te regelen van of boeten op te leggen aan familie- of gezinsleden of kennissen.7^,8In zoverre lijkt de onafhankelijke positie van de inspecteur jegens de belastingplichtige in juridisch perspectief op de onafhankelijke positie van de strafrechter ten opzichte van de verdachte. Maar daar waar het de strafrechter ernstig wordt afgeraden om een zaak te berechten waarbij hij eerder betrokken is geweest, daar is het de controlerend of aanslagregelend ambtenaar toegestaan om ten aanzien van dezelfde belastingplichtige een boekenonderzoek uit te voeren én aanslagen én boeten op te leggen. Deze verwevenheid van functies vormt naar mijn mening dan ook een cruciaal obstakel voor de (schijn van) onafhankelijkheid van de inspecteur in boetezaken. Vooral wanneer tijdens een intensief, langdurig toezichttraject de inspecteur veelvuldig persoonlijk contact heeft gehad met de belastingplichtige, lijkt mij het bijkans onmogelijk dat diezelfde inspecteur in staat is om in een eventueel daaropvolgende boeteprocedure een objectieve, onafhankelijke houding aan te nemen ten opzichte van de belastingplichtige.