3.1 Inleiding: ʻZe hebben ruzieʼ

‘Bij het lezen van de geschilbeschrijvingen dient voor ogen te worden gehouden dat partijen ‘ruzie hebben’’.1 Een citaat uit het proefschrift van Ben Schueler, gepubliceerd in het jaar 1994, het jaar waarin de Algemene wet bestuursrecht van kracht werd. Schueler was met mensen gaan praten die een bestuursrechtelijke rechtszaak hadden gevoerd tegen de overheid. Wat hij aantrof was een reeks venijnige, langlopende conflicten, waarin niet alleen de burger de strijdbijl tegen zijn overheid had opgenomen, maar waarin de overheid ook terugvocht.

De vraag of de deelnemers aan een bestuursrechtelijke procedure al dan niet ruzie met elkaar hebben, had, in de tijd waarin de Awb tot stand kwam, geen relevantie. De overheid had tot taak besluiten te nemen, burgers hadden het recht die besluiten ter toetsing voor te leggen aan de bestuursrechter, de bestuursrechter had tot taak de rechtmatigheid van die besluiten te toetsen. Hoe burgers en (ambtenaren van) de overheid over elkaar dachten en hoe zij zich jegens elkaar gedroegen, dat deed er niet toe. Het was de tijd van het autonome recht.2 Het feit dat overheid en burger zich in aparte sferen bevonden werd als een grote waarde beschouwd. Degene die suggereerde dat burger en overheid los van de formele besluitvorming tot elkaar in een relatie stonden die je een rechtsbetrekking zou kunnen noemen, stuitte op heftige tegenstand, eens temeer als hij die rechtsbetrekking ook nog eens als een wederkerige aanmerkte.3

Toch is dat juist wat de Awb-wetgever deed: ‘Weliswaar is in geval van besluiten formeel nog steeds sprake van eenzijdige rechtsvaststelling door het bestuur, materieel is, ook door de veranderende verhouding tussen burger en bestuur, een onmiskenbare tendens naar een meer wederkerige wijze van rechtsvaststelling ontstaan’.4 In overeenstemming met deze nieuwe visie zou het bestuursprocesrecht voortaan enkel nog een adequaat kader bieden voor het bindend beslechten van een rechtsgeschil in de verhouding tussen burger en bestuursorgaan.5 De gedachte dat de bestuursrechter ook een soort van juridisch toezicht op het openbaar bestuur hield, werd verlaten.6 De indieners van het wetsontwerp achtten het denkbaar om het procesmodel (dat nog uitging van de toetsing van het eenzijdig genomen bestuursbesluit) daarbij aan te passen, en over te stappen van het toetsingsmodel naar een geschilbeslechtingsmodel. De indieners van de Awb hebben die stap niet willen zetten.7 De procedure werd gericht op geschilbeslechting, het procesmodel bleef het toetsingsmodel. Moet dat zo blijven? Over deze vraag gaat deze bijdrage.

In een procedure die gericht is op geschilbeslechting is het makkelijker om relevantie te verlenen aan het feit dat partijen ruzie hebben dan in een procedure waarin een bestuursbesluit aan het recht wordt getoetst. Het nemen van een besluit is een eenzijdige handeling, het elkaar bevechten in een geschil is een spel voor twee. Ten minste, als we onder een geschil mogen verstaan een gejuridiseerd conflict. Die wijze van zien wint veld.8 Daarom zal ik in het navolgende allereerst aandacht besteden aan de verhouding tussen het geschil en het onderliggende conflict, en enkele hoofdlijnen van een conflictenleer voor bestuursrechtjuristen schetsen. Daarna kom ik terug bij de vraag welk procesmodel het meest wenselijke procesmodel is voor het bindend beslechten van rechtsgeschillen tussen burger en overheid. In dat kader besteed ik ook aandacht aan voor- en nadelen van het recentelijk verguisde zogenaamde toernooimodel.9