I.3.2.1 Het onderscheid tussen beginselen, inrichtingseisen en concrete uitwerkingen

De onderscheiding tussen inrichtingseisen en de (rechts)beginselen van behoorlijke rechtspleging in het bestuursrecht is afkomstig van De Waard en wordt door verschillende auteurs onderschreven.1 Het onderscheid houdt op hoofdlijnen in dat een beginsel van behoorlijke rechtspleging een procedurele rechtsnorm is waarvan schending rechtens consequenties met zich brengt, terwijl dat bij inrichtingseisen niet (noodzakelijkerwijs) het geval is.2 De beginselen van behoorlijke rechtspleging zijn derhalve rechtsnormen waaraan de betreffende procedure behoort te voldoen.3 Inrichtingseisen daarentegen zijn in de optiek van De Waard regels die hetzelfde doel nastreven als beginselen van behoorlijke rechtspleging of erop gericht zijn om tot realisering van die beginselen te komen, maar die niet, zoals de beginselen, worden toegepast indien de wetgever ze niet in een bepaalde procesregeling heeft ingebouwd.4 Hij verwoordt het in zijn dissertatie als volgt:

Deze op de inrichting van de procedure betrokken normen zijn derhalve géén rechtsnormen in de visie van De Waard en gelden uitsluitend, indien de wetgever ze gepositiveerd heeft. Dat betekent ook dat, als een inrichtingseis niet gesteld wordt in de betreffende (wettelijke) procesregeling of daarbuiten, in een andere toepasselijke regeling, daaraan rechtens geen consequenties worden verbonden.6 Is een inrichtingseis daarentegen gepositiveerd, dan vormt deze een geschreven rechtsnorm waarvan schending tot rechtsgevolgen behoort te leiden.7 Voorbeelden van inrichtingseisen zijn volgens De Waard openbaarheid van behandeling van de zaak, openbaarheid van de uitspraak, rechtspraak in twee instanties en de onafhankelijkheidseis.8 Wat betreft de eis van rechtspraak in twee instanties kan er in elk geval mee worden ingestemd dat deze eis geen beginsel van behoorlijke rechtspleging vormt, maar met betrekking tot de overige drie eisen is dat wat mij betreft de vraag. Hierop kom ik nader terug in hoofstuk 4 en de paragrafen waarin deze drie eisen centraal staan, te weten paragraaf 4.3.3 en 4.3.6. Thans is vooral het onderscheid in algemene zin van belang. In de omstandigheid dat aan het ontbreken van een inrichtingseis in de regelgeving rechtens geen consequenties verbonden zijn en in het ontbreken van het rechtsnormkarakter, schuilt derhalve het doorslaggevende verschil met de beginselen van behoorlijke rechtspleging.9 In zoverre zijn de onderscheidingen duidelijk.

De door De Waard gehanteerde onderscheiding in inrichtingseisen en beginselen, roept de vraag op of er een verschil bestaat tussen concrete uitwerkingen van de beginselen en inrichtingseisen. Op basis van het voorgaande zou de indruk kunnen ontstaan dat inrichtingseisen concrete uitwerkingen zijn van de beginselen en dat er geen onderscheid te maken valt tussen beide soorten eisen. Een inrichtingseis beoogt immers als regel van procesrecht hetzelfde doel als de beginselen van behoorlijke rechtspleging of realisatie van die beginselen te bewerkstelligen.10 Een concrete uitwerking van een beginsel is een concrete eis waarmee eveneens realisatie van een (een aspect van) behoorlijke procedure beoogd wordt. In beide gevallen betreft het derhalve eisen, die geen beginsel zijn, maar waarmee wel realisatie van een behoorlijke procedure beoogd wordt.

De onduidelijkheid wordt versterkt, indien in ogenschouw wordt genomen dat de wetgever tegenwoordig in procesrechtelijke voorschriften uitwerkt op welke wijze concreet aan de beginselen tegemoet kan worden gekomen. Inrichtingseisen gelden uitsluitend, indien de wetgever ze gepositiveerd heeft. Omdat de wetgever thans echter gedetailleerde procesrechtelijke voorschriften heeft geschapen voor procedures bij rechterlijke instanties, zijn de concrete uitwerkingen van de beginselen ook veelal wettelijk geregeld. Ontbreekt een regeling, is het aan de rechterlijke instantie om in zijn jurisprudentie de beginselen uit te werken en concrete eisen te formuleren waaraan moet worden voldaan. In het geval de wetgever (of een andere regelgever) eisen die een behoorlijke procedure beogen te realiseren heeft uitgewerkt, kunnen concrete toepassingen van beginselen of inrichtingseisen in dit opzicht samenvallen. Niet duidelijk is wat in dat geval het onderscheidende criterium is.

Het verschil tussen beide soorten eisen lijkt in De Waards benadering met name te schuilen in de omstandigheid dat concrete uitwerkingen van beginselen van behoorlijke rechtspleging ook kunnen gelden, indien zij niet gepositiveerd zijn door de wetgever. Die gelding valt immers te herleiden naar de gelding van de beginselen. In dat geval zou de toepassing van het beginsel door de rechter als in acht te nemen ongeschreven eis in de jurisprudentie gesteld moeten zijn. Het gevolg van niet naleving van een concrete uitwerking van een beginsel is dan ook gelegen in de schending van het desbetreffende beginsel. Het rechtsnormkarakter van de eis is daarmee een afgeleide van het rechts-normkarakter van het beginsel — afgezien van het feit dat het een wettelijk voorschrift en daarmee al een rechtsnorm kan betreffen. Uiteindelijk moet de conclusie immers luiden dat het desbetreffende beginsel, al dan niet naast het wettelijke voorschrift, dat aan de concrete uitwerking ten grondslag ligt geschonden is. Daarmee is echter nog steeds niet duidelijk waaraan een inrichtingseis en een concrete uitwerking herkend kunnen worden, indien zij beide wél door de wetgever gepositiveerd zijn. De omstandigheid dat een concrete toepassing van een beginsel ook kan gelden zonder vastlegging door de wetgever, lijkt welbeschouwd in de benadering van De Waard niet de doorslaggevende factor te vormen.

De Waard geeft zelf aan dat het verschil tussen beginselen, inrichtingseisen en concrete uitwerkingen van beginselen niet altijd scherp te maken is en dat de grens daartussen een vloeiende is.11 Het onderscheid lijkt te liggen in de mate van abstractheid van de eis. Inrichtingseisen zijn naar hun aard abstracter dan uitwerkingen van beginselen, en naderen de beginselen in dat opzicht meer. Inrichtingseisen zijn rechtsregels (in tegenstelling tot beginselen), maar ook zij dienen nog steeds nader uitgewerkt worden in concrete eisen. Dat volgt uit de eisen die De Waard als inrichtingseis bestempelt: de eis van rechtspraak in twee instanties, de eis van onafhankelijkheid en de openbaarheidseisen.12 Concretere eisen, zoals een hoorplicht of de plicht tot het ingaan op de belangrijkste stellingen van partijen in de uitspraak, moeten worden beschouwd als uitwerkingen van beginselen, respectievelijk het beginsel van hoor en wederhoor en het motiveringsbeginsel.13 Dergelijke eisen beogen uitsluitend een beginsel te operationaliseren en schending van deze eisen kan — naast mogelijkerwijs schending van de wet — schending van een beginsel van behoorlijke rechtspleging opleveren.

De onduidelijkheid over het onderscheid tussen concrete toepassingen van beginselen en inrichtingseisen, doet twijfel rijzen aan de houdbaarheid ervan. De oorzaak van de onduidelijkheid is dat De Waard bepaalde eisen, mede vanwege een wenselijk geachte reductie14', niet beschouwt als beginselen, terwijl deze eisen naar algemene opvatting (in elk geval thans) juist wel als beginselen van behoorlijke rechtspleging te beschouwen zijn. Het betreft de onafhankelijkheid-15 en openbaarheidseisen.16 Nu deze eisen geen beginselen zijn en ook geen toepassingen vormen van andere beginselen, ontstond de noodzaak om een derde categorie te onderscheiden. Bovendien bestonden er destijds nog niet dermate uitgewerkte voorschriften en eisen van bestuursprocesrecht, zoals thans in de Awb het geval is. Voorts ontstond die noodzaak, omdat er ten tijde van zijn onderzoek eisen, zoals rechtspraak in twee instanties en de openbaarheidseisen, bestonden die niet voor alle procedures die binnen zijn begrip rechtspraak vielen of rechtsgebieden als rechtsnorm golden en geen onderdeel vormden van het positieve recht.17 Overigens geldt dat voor de eis van rechtspraak in twee instanties nog steeds en kan deze derhalve niet als beginsel van behoorlijke rechtspleging worden beschouwd.18 Een procedure kan behoorlijk zijn, zonder dat deze in twee instanties is gevoerd. Thans worden de onafhankelijkheid van de rechter en de openbaarheidseisen echter wel als geldende normen voor rechtspraak beschouwd en de laatste eisen kunnen dan ook als beginselen van behoorlijke rechtspleging worden bestempeld.19 Bovendien zijn de eisen voor de procedures bij de bestuursrechtelijke rechterlijke instanties behoorlijk uitgewerkt. De noodzaak tot onderscheiding van beginselen, inrichtingseisen én concrete uitwerkingen van beginselen, zoals De Waard hanteert, is daarmee weggevallen. De eisen die De Waard bestempelt als inrichtingseisen vormen in dit onderzoek dan ook ofwel beginselen van behoorlijke rechtspleging ofwel andersoortige (rechts)normen, zoals het recht op toegang tot de rechter of onafhankelijkheid van de rechter, als gevolg waarvan uitsluitend een indeling in beginselen en concrete toepassingen van de beginselen resteert.