I.3.2.2 De samenhang tussen beginselen en concretere eisen

In dit onderzoek wordt een tweedeling in beginselen en concretere eisen gehandhaafd in verband met de te hanteren methode ter vaststelling van de betekenis van de beginselen voor de onderscheiden bestuurlijke voorprocedures. Dat heeft vooral, zoals in het navolgende nog zal blijken, te maken met de samenhang die bestaat tussen de beginselen van behoorlijke rechtspleging en concrete toepassingen van die beginselen. In dat verband is het zinvol om stil te staan bij de overwegingen van Widdershoven inzake de samenhang die tussen de beginselen van behoorlijke rechtspleging en inrichtingseisen.

Widdershoven vestigt — na zich te hebben aangesloten bij de tweedeling van De Waard in enerzijds beginselen waarvan schending rechtens consequenties meebrengt en anderzijds inrichtingseisen waarbij dat niet het geval is —, de aandacht op de samenhang die bestaat tussen die eisen. In beide gevallen betreft het normen die gericht zijn op de realisatie van een behoorlijke procedure. Inrichtingseisen kunnen in zijn optiek ten dienste staan van de verwezenlijking van de beginselen, omdat bepaalde minimumeisen aan de procedure gesteld moeten worden teneinde schending van de beginselen te voorkomen.1 Het ontbreken van inrichtingseisen voor een procedure betekent dan niet per definitie dat de betreffende procedure in strijd is met een beginsel van behoorlijke rechtspleging, maar bij het ontbreken van bepaalde inrichtingseisen kan dat wel het geval zijn. In gevallen waarin bepaalde inrichtingseisen ontbreken kan sprake zijn van een onbehoorlijke procedure, aangezien een bepaald minimumniveau aan inrichtingseisen vereist is. Bepaalde inrichtingseisen zijn derhalve essentieel voor de realisatie van een beginsel van behoorlijke rechtspleging. Als voorbeeld geeft hij een procedure waarin de mogelijkheid voor partijen ontbreekt om het eigen standpunt naar voren te brengen.2 Dat betekent ook dat aan het ontbreken van essentiële inrichtingseisen consequenties verbonden zouden moeten worden.

Daarmee verschilt de benadering van Widdershoven — al dan niet bedoeld — van die van De Waard.3 Hij lijkt het onderscheid tussen inrichtingseisen en concrete uitwerkingen, zoals ook in de vorige paragraaf werd bepleit, los te laten. Het lijkt erop dat Widdershoven als inrichtingseisen eisen beschouwt die in De Waards optiek als uitwerkingen van de beginselen moeten worden gekwalificeerd, getuige het hiervoor aangehaalde voorbeeld inzake de mogelijkheid voor partijen om het eigen standpunt naar voren te brengen. Door de nadruk te leggen op de samenhang tussen inrichtingseisen (lees: concrete uitwerkingen of toepassingen van de beginselen) en de beginselen, en in dat kader essentiële concrete toepassingen te onderscheiden waarvan het ontbreken rechtens consequenties moeten hebben, wordt een relativering aangebracht op de verschillende door De Waard gehanteerde onderscheidingen. Op die wijze bestaat er een tweedeling tussen beginselen en concretere eisen die deze beginselen moeten realiseren, maar ook een tweedeling binnen die concretere eisen. Binnen die concretere eisen kan namelijk een onderscheid worden gemaakt tussen, voor de realisatie van de beginselen, meer en minder essentiële eisen. Uitsluitend schending of het ontbreken van de essentiële eisen leidt tot schending van het desbetreffende beginsel van behoorlijke rechtspleging, terwijl schending of het ontbreken van de overige eisen dat niet tot gevolg heeft. Zo blijft de tweedeling tussen normen waarvan schending rechtens consequenties heeft en normen waarvan schending rechtens geen consequenties heeft overeind. De tweedeling verschuift alleen naar de categorie uitwerkingen van de beginselen. Vanwege de nadruk op de samenhang tussen de beginselen en de concretere daaruit voortvloeiende eisen, en vanwege de in de voorgaande paragraaf al genoemde redenen, spreekt deze benadering meer aan dan de door De Waard gehanteerde indeling in inrichtingseisen en beginselen. Dat betekent dat er in dit onderzoek uitsluitend van het bestaan van beginselen en concretere uitwerkingen of toepassingen van die beginselen wordt uitgegaan. Schending van beginselen moet leiden tot consequenties en in beginsel vernietiging van de desbetreffende uitspraak. Realisatie van de beginselen kan op verschillende wijze plaatsvinden in een (wettelijke) regeling, waarbij er concrete toepassingen kunnen bestaan die dermate essentieel zijn voor de waarborging van een beginsel dat het ontbreken of de schending daarvan ook rechtens consequenties moet hebben. Tegenwoordig bevat de Awb voor de rechterlijke procedure en de bestuurlijke (voor)procedures echter eisen en ook bijzondere regelingen stellen eisen aan de inrichting van procedures. Daarom is het minder goed voor te stellen dat een situatie waarin essentiële inrichtingseisen ontbreken aan de orde van de dag zal zijn.4

Het voorgaande doet de vraag naar de adressaat van de beginselen rijzen. Welk orgaan moet zorgdragen dat deze in acht worden genomen? De beginselen van behoorlijke rechtspleging richten zich allereerst tot de rechterlijke instantie of de instantie die het geschil moet beslechten.5 De rechter zal ervoor moeten waken dat deze beginselen in een concreet geval in acht worden genomen. Miskent de rechter in eerste aanleg de beginselen van behoorlijke rechtspleging, dan zal vernietiging in hoger beroep moeten volgen. Omdat een schriftelijke procedureregeling echter gewenst is vanuit een oogpunt van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid voor de betrokken actoren bij de procedure, rust daarnaast ook op het orgaan dat de regeling opstelt een taak in dat kader: de regeling zal zo moeten zijn ingericht, dat de beginselen van behoorlijke rechtspleging in acht kunnen worden genomen. In het bestuursrecht is dat de wetgever in formele zin, die het bestuursprocesrecht heeft neergelegd in de Awb, alsook de verschillende rechterlijke instanties die een nadere uitwerking daarvan gegeven hebben in de betreffende procesregelingen.6 De wetgever heeft, nu procedures bij de rechter en het procesrecht tegenwoordig wettelijk geregeld plegen te worden, derhalve ook een belangrijke rol of taak bij het waarborgen van inachtneming van de beginselen van behoorlijke rechtspleging. Gesteld zou zelfs kunnen worden dat er in het kader van het waarborgen van de beginselen van behoorlijke rechtspleging in eerste instantie een taak voor de wetgever ligt en pas in tweede instantie — namelijk wanneer de wetgever niets geregeld heeft of door toetsing van de naleving van de beginselen in het concrete geval — voor de rechter. Indien noodzakelijk op grond van de omstandigheden van het geval, zal de rechter om inachtneming van de beginselen van behoorlijke rechtspleging te verzekeren de regeling derhalve opzij moeten kunnen zetten of moeten kunnen aanvullen. De rechter zal in hoger beroep de uitspraak moeten vernietigen en (daarmee) 'de opdracht' moeten kunnen geven (aan de rechterlijke instantie waarnaar de zaak mogelijkerwijs wordt teruggewezen) om van de regeling af te wijken (indien in hoger beroep geklaagd wordt hierover). Of de rechter zal zelf van de procedureregeling in een voorliggende zaak moeten afwijken, indien hij meent dat daardoor een beginsel van behoorlijke rechtspleging geschonden wordt. Dat geldt zelfs, indien de regeling waarin de inrichting van een procedure is neergelegd een wet in formele zin is, zoals de Awb. Dat lijkt wellicht op het eerste gezicht een verstrekkend standpunt te zijn, gelet op de verhouding rechter en wetgever in ons staatsbestel7, maar bij nadere beschouwing is dat niet het geval. Allereerst kan de rechter een dergelijke regeling uiteraard uitsluitend in het concrete geval niet toepassen en oordelen dat in het concrete geval sprake is van schending van de beginselen van behoorlijke rechtspleging. Formeel spreekt hij daarmee geen oordeel uit over de verbindendheid van de wet in formele zin. Dat oordeel, indien het een (structureel) gebrek in de regeling betreft, komt daar wel op neer, aangezien de rechter in vergelijkbare gevallen tot een vergelijkbaar oordeel zal komen. In dat geval is het echter aan de wetgever om in te grijpen.8 De taak van de rechter houdt (behoudens het geven van aansporing daartoe) hier op.9

Het recht op een eerlijk proces of fundamentele rechtsbeginselen die een eerlijk proces moeten waarborgen fungeren bovendien wel vaker als grondslag voor afwijking van een wet in formele zin of het niet toepassen van een wet in formele zin. Zo heeft de Centrale Raad overwogen dat artikel 88h WAO in strijd was met de openbaarheidvereisten, zoals neergelegd in artikel 6 EVRM, en aangegeven dat die bepaling anders geïnterpreteerd moest worden om inachtneming van die vereisten te verzekeren.10 Een tekenend voorbeeld vormen ook de uitspraken waarin de bestuursrechter appèlverboden doorbreekt (en de wet naast zich neerlegt) vanwege het feit dat in eerste aanleg door de rechterlijke instantie dermate in strijd is gehandeld met fundamentele rechtsbeginselen, dat van een eerlijk proces geen sprake is geweest.11 De hoger beroepsrechter is uitermate terughoudend met het doorbreken van appèlverboden, maar acht zich daartoe gehouden bij strijd met de beginselen van behoorlijke rechtspleging in eerste aanleg.12 Overigens gelden de beginselen van behoorlijke rechtspleging als ongeschreven beginselen, ook indien een schriftelijke procedureregeling ontbreekt of zou ontbreken (hetgeen tegenwoordig slecht voorstelbaar is). Ook dan zou de rechterlijke instantie in het concrete geval die beginselen in acht moeten nemen.

Naast de vraag naar de adressaat van de beginselen komt in het voorgaande een ander belangrijk aspect naar voren: de gevolgen die verbonden moeten worden aan een schending van de onderscheiden eisen. Zoals hiervoor al werd aangegeven, moet schending van een beginsel van behoorlijke rechtspleging of een essentiële uitwerking van een beginsel, rechtens tot consequenties leiden. Voor de hand ligt dat een dergelijke schending in beginsel leidt tot vernietiging van de uitspraak van de rechter.13 Als voorbeeld kan dienen het ten onrechte achterwege laten van een mondelinge zitting, omdat niet alle partijen daarvoor toestemming hebben gegeven als bedoeld in artikel 8:57 Awb. Als hoofdregel leidt dat tot vernietiging.14 Een ander voorbeeld is het ten onrechte niet in het openbaar uitspreken van de uitspraak ex artikel 8:78 Awb.15

Soms worden er echter gevolgen aan de schending van een inrichtingseis gekoppeld, maar gaat het (in eerste instantie) niet om vernietiging van de uitspraak. Artikel 8:58 Awb bevat bijvoorbeeld in het eerste lid het voorschrift dat partijen tot tien dagen voor de zitting nadere stukken kunnen indienen. Die bepaling staat in het teken van hoor en wederhoor en voldoende gelegenheid voor partijen om te kunnen reageren op deze stukken.16 Worden de stukken te laat ingediend, kan de bestuursrechter deze met het oog de goede procesorde buiten beschouwing laten en niet in zijn beoordeling betrekken.17 De bestuursrechter kan ze er echter ook bij betrekken, indien de goede procesorde zich er niet tegen verzet omdat de stukken niets nieuws bevatten en hoor en wederhoor verzekerd is.18 Het onderzoek ter zitting kan om hoor en wederhoor te verzekeren worden geschorst op grond van artikel 8:64 Awb of worden heropend op grond van artikel 8:68 Awb.19 De goede procesorde of hoor en wederhoor kan er zelfs toe nopen dat tijdig ingediende stukken niet meegenomen worden of dat de zitting uitgesteld moet worden om de wederpartij meer tijd te geven.20 De toepassing van het in artikel 8:58 Awb neergelegde voorschrift wordt derhalve beoordeeld in het licht van hoor en wederhoor, de goede procesorde en de procesbelangen van partijen. Is er sprake van een schending van het beginsel van hoor en wederhoor op welke wijze dan ook, leidt dat uiteindelijk tot vernietiging van de uitspraak:21 Overschrijding van de in de bepaling gegeven indieningstermijn brengt echter in eerste instantie andere gevolgen met zich, zoals het gunnen van een termijn ter voorbereiding aan de wederpartij of het niet betrekken van de stukken bij het oordeel.

In sommige gevallen wordt bij schending van een beginsel of een uitwerking ervan de uitspraak van de rechtbank vernietigd, maar wordt door de appèlrechter vervolgens het beroep bij de rechtbank (wederom) ongegrond verklaard.22 Ook komt het voor dat de bestuursrechter, gelet op de omstandigheden van het geval, een schending van een beginsel of essentiële inrichtingseis passeert, omdat deze in hoger beroep voldoende hersteld is23 of de zich erop beroepende partij daardoor niet in haar belangen is geschaad.24 Schendingen van vormvoorschriften25 behoeven immers niet tot vernietiging te leiden, maar kunnen met toepassing van artikel 6:22 Awb worden gepasseerd, mits belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.26 Andere (aanvullende) gevolgen bij schending van een beginsel of een uitwerking daarvan door de bestuursrechter, kunnen een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht zijn (ook indien er niet tot vernietiging van de uitspraak wordt overgegaan).27

Schending van een minder essentiële eis behoeft in het geheel niet tot consequenties te leiden. Te denken valt aan artikel 8:66 Awb waarin de termijn voor het doen van schriftelijke uitspraak is vastgelegd op zes weken na sluiting van het onderzoek. Die eis dient het beginsel van de redelijke termijn28, maar de overschrijding van de daarin neergelegde termijn leidt op zichzelf niet tot vernietiging omdat de termijn van orde is.29 Talmt de bestuursrechter echter te lang, dan kan er sprake zijn van schending van het beginsel van de redelijke termijn, waaraan wel rechtens consequenties worden verbonden.30

Uit het voorgaande blijkt dat, hoewel het uitgangspunt is dat schending van een beginsel of een essentiële inrichtingseis rechtens consequenties behoort te hebben, de wijze waarop die consequenties vorm krijgen gevarieerd is. De hoofdregel is vernietiging van de uitspraak, maar een vernietiging vindt lang niet altijd plaats. Er zijn nog verschillende andere mogelijkheden om aan dat uitgangspunt tegemoet te komen. Schending van minder essentiële eisen leidt doorgaans niet tot vernietiging of andere consequenties.