Rb. Den Haag, 08-02-2023, nr. 19/6531, 19/7782 en 21/1440

In het besluit van 16 mei 2018 heeft verweerder aan [A], de vorige uitbater van het café aan de [adres 1] [nummer], een last onder dwangsom opgelegd in verband met overschrijdingen van het maximale geluidsniveau. Hierbij is bepaald dat [A] een dwangsom verbeurt van € 7.500,- per overtreding, tot een maximum van € 22.500,-, als blijkt dat de overtreding wordt herhaald.

Eiser exploiteert sinds 14 november 2018 café [h.o.d.n.] aan de [adres 2] [nummer] te Den Haag. Op 9 december 2018 heeft een toezichthouder geconstateerd dat de geluidsnormen werden overschreden met 17 dB, waarmee de dwangsom van € 7.500,- is verbeurd. In primair besluit I heeft verweerder de dwangsom bij eiser ingevorderd.

In het besluit van 21 maart 2019 heeft verweerder aan eiser een nieuwe last onder dwangsom opgelegd in verband met overschrijdingen van het maximale geluidsniveau. Hierbij is bepaald dat eiser een dwangsom verbeurt van € 10.000,- per overtreding, tot een maximum van € 30.000,-, als blijkt dat de overtreding wordt herhaald. Tegen dit besluit is geen bezwaar gemaakt.

Op 29 maart 2019 heeft een toezichthouder geconstateerd dat de geluidsnormen werden overschreden met 10 dB, waarmee de dwangsom van € 10.000,- is verbeurd. In primair besluit II heeft verweerder de dwangsom bij eiser ingevorderd.

Op 29 december 2019 heeft een toezichthouder geconstateerd dat de geluidsnormen werden overschreden met 9 dB, waarmee opnieuw de dwangsom van € 10.000,- is verbeurd. In primair besluit III heeft verweerder de dwangsom bij eiser ingevorderd.

Eiser heeft tegen alle primaire besluiten bezwaar gemaakt.

In bestreden besluit I heeft verweerder het bezwaar, conform het advies van de bezwaarschriftencommissie, ongegrond verklaard. Eiser had op de hoogte moeten en kunnen zijn van het van toepassing zijnde dwangsombesluit, en ook indien hij dit niet was, dient eiser zich alsnog te houden aan de maximale normen van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit) waarmee hij als houder van een horecaonderneming bekend hoort te zijn. Eiser heeft zelf het risico genomen om, in lijn met zijn voorganger, ruim boven te toegestane geluidsnorm te produceren. Er hoefden geen dure of arbeidsintensieve maatregelen getroffen te worden om de overtreding ongedaan te maken, het geluid had namelijk zachter kunnen worden gezet. De financiële situatie van eiser geeft (vooralsnog) geen aanleiding om van invordering af te zien, aldus steeds verweerder.

In bestreden besluit II heeft verweerder het bezwaar, conform het advies van de bezwaarschriftencommissie, ongegrond verklaard. De last onder dwangsom strekt niet alleen tot het ongedaan maken van een overtreding, maar ook tot het voorkomen van verdere overtreding. De toezichthoudend ambtenaar, die over de juiste relevante kennis beschikt, heeft vastgesteld dat er sprake was van een overtreding. Eiser kan niet meer ageren tegen de inmiddels rechtens onaantastbare last onder dwangsom. Slechts in uitzonderlijke gevallen is dat anders. In dit geval is geen sprake van een uitzonderlijk geval. Er zijn geen stukken overgelegd ter onderbouwing van het standpunt dat eiser de dwangsom niet kan betalen, aldus steeds verweerder.

In bestreden besluit III heeft verweerder het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk verklaard. Na ontvangst van het pro forma bezwaar van eiser, is hij erop gewezen dat de bezwaartermijn wordt verlengd tot zes weken na verzending van de stukken. Ook is eiser erop gewezen dat het bewaar niet-ontvankelijk kan worden verklaard indien hij niet reageert binnen deze termijn. De verlengde bezwaartermijn is op 16 oktober 2020 afgelopen. Nu verweerder op 6 januari 2021 nog geen nadere motivatie van het bezwaarschrift heeft ontvangen, is het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk verklaard, zo stelt verweerder.

Eiser kan zich niet verenigen met de bestreden besluiten.

Tegen bestreden besluit I voert eiser aan dat het onevenredig is om zonder bekendgemaakt voornemen zo’n aanzienlijke dwangsom op te leggen waarbij eiser niet de gelegenheid is gegeven een zienswijze in te brengen. Eiser is bovendien geen mogelijkheid geboden om de vermeende overschrijding te herstellen dan wel in het vervolg te voorkomen. Eiser stelt verder geen rechtsopvolger te zijn. Ook heeft er geen belangenafweging plaats gevonden en was de geluidsmeting ondeugdelijk.

Tegen bestreden besluit II voert eiser aan dat hij de last onder dwangsom van 21 maart 2019 niet heeft ontvangen en dat dit besluit ook niet op de juiste wijze is bekendgemaakt. Ook is er in strijd met artikel 7:4, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gehandeld. Indien het besluit van 21 maart 2019 wel deugdelijk bekend is gemaakt, stelt eiser dat er wel bezwaar is gemaakt. Eiser stelt verder dat hij geen rechtsopvolger van de eerdere huurder is en dat de last onder dwangsom van 16 mei 2018 niet op hem van toepassing is, aangezien de maximale dwangsommen reeds verbeurd waren. Daarnaast was de toezichthouder niet bevoegd om de geluidsmetingen uit te voeren. Tot slot doet eiser een beroep op het vertrouwensbeginsel.

Tegen bestreden besluit III voert eiser aan dat de bezwaarschriftencommissie niet bevoegd was te acteren.

4. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.

Zaaknummer 19/6531

Eiser stelt dat hij geen rechtsopvolger is van [A], de voormalig exploitant van het café aan de [adres 2]. Eiser heeft niets onder bijzondere dan wel onder algemene titel verkregen. De eigenaar van het pand heeft ook nooit een dwangsom of brief ontvangen.

Ingevolge artikel 5.18 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht kan, bij een besluit tot oplegging van een last onder bestuursdwang of oplegging van een last onder dwangsom gericht op naleving van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wet, het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen bepalen dat het besluit mede geldt jegens de rechtsopvolger van degene aan wie het besluit is opgelegd alsmede jegens iedere verdere rechtsopvolger. In dat geval kan het besluit, tenzij bijzondere omstandigheden zich daartegen verzetten, jegens die rechtsopvolger of iedere verdere rechtsopvolger worden ten uitvoer gelegd en kunnen de kosten van die tenuitvoerlegging en een te innen dwangsom bij die rechtsopvolger of verdere rechtsopvolger worden ingevorderd.

Verweerder heeft in het besluit van 16 mei 2018 bepaald dat de last onder dwangsom mede geldt jegens iedere rechtsopvolger en dat om die reden de last onder dwangsom wordt ingeschreven in het gemeentelijke beperkingenregister. Uit de door verweerder overgelegde gegevens van de Kamer van Koophandel volgt dat de onderneming door de voormalig exploitant is opgegeven met ingang van 1 december 2018. Volgens de opgave van het door verweerder overgelegde handelsregister van de Kamer van Koophandel is eiser per 1 december 2018 op de [adres 2] [nummer] gevestigd. Verweerder merkt hierbij op dat de omvang en vorm van de onderneming onveranderd zijn voortgezet. Ook de inrichting, inventaris en de geluidsinstallatie zijn ongewijzigd. Dit is door eiser niet betwist. Verweerder heeft eiser daarom terecht aangemerkt als rechtsopvolger van [A]. De eigenaar van het pand is daarnaast niet de geadresseerde van de dwangsom, nu deze zich richt op de exploitant.

Eiser stelt dat het onevenredig is om zonder voornemen een dwangsom aan hem op te leggen, zeker nu hij ook niet in de gelegenheid is gesteld om een zienswijze in te brengen. Eiser acht dit in strijd met het gelijkheidsbeginsel alsook disproportioneel. Hem is daarnaast geen gelegenheid geboden om de vermeende overschrijding te herstellen dan wel te voorkomen.

Voor zover eiser overweegt dat het onevenredig is om zonder voornemen een dwangsom aan hem op te leggen, overweegt de rechtbank dat de last onder dwangsom aan zijn rechtsvoorganger is opgelegd. Het voornemen hiertoe is aan zijn rechtsvoorganger, [A], op 17 april 2018 kenbaar gemaakt. Deze last is in het gemeentelijke beperkingenregister is ingeschreven zodat eiser als rechtsopvolger hiermee bekend had kunnen dan wel behoren te zijn.

Een bestuursorgaan moet een belanghebbende op grond van artikel 4:8, eerste lid, van de Awb voorafgaand aan een invorderingsbesluit in de gelegenheid stellen te worden gehoord. Dit horen is niet van belang voor het antwoord op de vraag of het college bevoegd is om tot invordering over te gaan, maar de overtreder kan dit horen gebruiken om bijzondere omstandigheden naar voren te brengen waarvan het bestuursorgaan niet al op de hoogte is of had moeten zijn. Eiser stelt terecht dat verweerder hem niet in de gelegenheid heeft gesteld om een zienswijze in te dienen alvorens tot invordering over te gaan. Dit is door verweerder ook erkend. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) kan het verzuim om een belanghebbende niet vooraf te horen in bezwaar worden hersteld (zie de uitspraak van de Afdeling van 12 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:56). Aangezien verweerder eiser in de bezwaarfase in de gelegenheid heeft gesteld om zijn standpunt over het invorderingsbesluit van 5 februari 2019 en over de door hem gestelde bijzondere omstandigheden naar voren te brengen tijdens de hoorzittingen in de bezwaarschriftprocedure op 6 augustus 2019, heeft het verweerder de schending van artikel 4:8 van de Awb genoegzaam hersteld.

De rechtbank is verder van oordeel dat eiser ruimschoots de gelegenheid heeft gehad om de overschrijding te herstellen dan wel te voorkomen. Eiser had op de hoogte moeten en kunnen zijn van de last onder dwangsom. Daarnaast heeft eiser zich, zoals iedere andere uitbater van een horecagelegenheid, te houden aan de normen van het Activiteitenbesluit. Verder, zoals eiser zelf ook aanvoert, heeft een omwonende meermaals geklaagd en meldingen gedaan over geluidsoverlast. Eiser heeft hierin geen aanleiding gezien om het geluidsniveau te dempen. Tot slot overweegt de rechtbank dat de overschrijding simpel te herstellen dan wel voorkomen is door het geluid omlaag te draaien. Eiser heeft niet betwist dat hij hier toe in staat is, noch waarom hij een dergelijke maatregel niet heeft overwogen.

Eiser voert aan dat er geen gedegen belangenafweging heeft plaatsgevonden nu eiser niet middels een zienswijze in de gelegenheid is geweest om bekend te maken of hij zo’n aanzienlijke dwangsom kan betalen. Dit is ook in strijd met de vergewisplicht.

Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. Nu eiser niet heeft onderbouwd dat hij niet in staat is om de dwangsom te betalen, is deze enkele stelling geen bijzondere omstandigheid. Ten aanzien van de zienswijze verwijst de rechtbank naar hetgeen onder 5.5.2. is overwogen.

Eiser stelt dat de geluidsmeting die is verricht door de toezichthouder niet deugt, nu de toezichthouder niet op MBO-niveau een opleiding heeft genoten.

In de door eiser zelf aangehaalde Handleiding Meten en Rekenen Industrielawaai (Handleiding) staat de volgende zinsnede: ‘Van de gebruikers wordt kennis van akoestische begrippen, meettechnieken, theorie op MBO-niveau en enige ervaring verwacht’. De rechtbank leest hierin niet dat het verplicht is voor de toezichthouder om een MBO-opleiding gevolgd dan wel afgerond te hebben, enkel dat kennis van theorie op MBO-niveau wordt verwacht. Verweerder heeft daarnaast voldoende onderbouwd dat de toezichthouder over geruime kennis en meer dan zeventien jaar ervaring beschikt. Dat de toezichthouder mogelijk eens een onvoldoende voor een casus had, is onvoldoende om hem onbevoegd tot het verrichten van geluidsmetingen te achten.

Zaaknummer 19/7782

Eiser voert aan dat hij de last onder dwangsom van 21 maart 2019 nooit heeft ontvangen. Het besluit is dan ook niet op de juiste wijze bekendgemaakt. Omdat er geen last onder dwangsom ten grondslag lag aan primair besluit II en daarmee bestreden besluit II, dienen deze vernietigd te worden. Verder is er in strijd gehandeld met artikel 7:4, vierde lid, van de Awb. Indien de rechtbank van oordeel is dat het bezwaar wel deugdelijk bekend is gemaakt, stelt eiser zich op het standpunt dat hier bezwaar tegen is gemaakt.

Verweerder voert hiertegen aan dat het besluit (ook) aangetekend is verzonden en heeft hiervan bewijs overgelegd.

Indien een besluit of uitspraak aangetekend is verzonden en de belanghebbende de ontvangst ervan ontkent, dient te worden onderzocht of het stuk door PostNL op regelmatige wijze aan het adres van de belanghebbende is aangeboden. Wanneer PostNL bij aanbieding van het stuk niemand thuis treft en daarom een afhaalbericht achterlaat, komt het niet ophalen van dat stuk bij het kantoor van PostNL voor rekening en risico van de belanghebbende. Stelt de belanghebbende geen afhaalbericht te hebben ontvangen, dan ligt het op zijn weg feiten aannemelijk te maken op grond waarvan redelijkerwijs kan worden betwijfeld dat een afhaalbericht is achtergelaten.

Niet in geschil is dat het besluit op bezwaar aangetekend en correct geadresseerd is verzonden.

Eiser heeft gesteld noch onderbouwd dat er geen afhaalbericht is achtergelaten. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding om aan te nemen dat de last onder dwangsom van 21 maart 2019 niet op de juiste wijze is bekendgemaakt. De last onder dwangsom ligt dan ook terecht ten grondslag aan primair besluit II en daarmee bestreden besluit II.

Voor zover eiser stelt dat er wel bezwaar tegen de last onder dwangsom van 21 maart 2019 is gemaakt, heeft eiser dit aangetoond noch onderbouwd.

Van strijd met artikel 7:4, vierde lid, van de Awb is naar het oordeel van de rechtbank ook geen sprake, nu verweerder de gevraagde stukken aan eiser heeft overgelegd. Dat dit mogelijk niet binnen de door eiser gewenste termijn is gebeurd, doet hier geen afbreuk aan.

Eiser stelt verder dat hij geen rechtsopvolger van de eerdere huurder is en dat de last onder dwangsom van 16 mei 2018 niet op hem van toepassing is, aangezien de maximale dwangsommen reeds verbeurd waren. Daarnaast was de toezichthouder niet bevoegd om de geluidsmetingen uit te voeren omdat de toezichthouder niet op MBO-niveau een opleiding heeft genoten en daarnaast voor het gebruikte type geluidsmeter geen opleiding heeft genoten. Tot slot doet eiser een beroep op het vertrouwensbeginsel.

Ten aanzien van eisers standpunt over de rechtsopvolger, verwijst de rechtbank naar hetgeen reeds onder 5.2. en 5.3. is overwogen. De last onder dwangsom van 16 mei 2018 is daarnaast in bestreden besluit II niet aan de orde. Wat eiser daartegen in zijn beroep heeft aangevoerd, valt derhalve buiten de omvang van het geding.

Ten aanzien van eisers standpunt over de bevoegdheid en de opleiding van de toezichthouder, verwijst de rechtbank naar hetgeen reeds onder 5.9. is overwogen. Verder volgt uit de Handleiding niet dat er afzonderlijk een opleiding gevolgd dient te worden van ieder type geluidsmeter. Daarnaast heeft eiser niet betwist dat de Brüel & Kjaer 2238 en de Brüel & Kjaer 2250 in gebruik niet wezenlijk van elkaar verschillen.

Eiser heeft aangevoerd dat verweerder hem in de brief van 7 maart 2019 in de gelegenheid heeft gesteld om een zienswijze in te dienen. Naar aanleiding hiervan heeft verweerder in de brief van 25 juni 2019 schriftelijk verklaard dat de overtreding in de brief van 7 maart 2019 is beëindigd. Dat deze toezegging bij brief van 5 augustus 2019 is ingetrokken, ontkent eiser, nu hij deze brief nimmer heeft gezien noch ontvangen.

De rechtbank overweegt dat volgens vaste rechtspraak voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel een eerste vereiste is dat er een toezegging is gedaan. Om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, dient degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk te maken dat van de kant van de overheid sprake is van uitlatingen en/of gedragingen die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend.

In de brief van 25 juni 2019 staat het volgende: ‘Op 20 juni 2019 heeft de heer [B], toezichthouder van de Omgevingsdienst Haaglanden, uw inrichting gevestigd aan [adres 2] [nummer] te [plaats] opnieuw gecontroleerd. Tijdens deze controle is vastgesteld dat de overtreding zoals vermeld in onze brief van 7 maart 2019, met kenmerk […], is beëindigd’. In tegenstelling tot eiser, leest de rechtbank hierin geen toezegging dat de reeds verbeurde en ingevorderde dwangsom niet meer wordt ingevorderd. Er staat enkel dat de overtreding is beëindigd. Nu er geen sprake is van een toezegging, blijft de vraag of de intrekkingsbrief al dan niet door eiser is ontvangen, onbesproken.

Zaaknummer 21/1440

8. Iemand die bezwaar maakt, moet op grond van artikel 6:5, eerste lid, aanhef en onder d, van de Awb in het bezwaarschrift de gronden van het bezwaar vermelden. Als dat niet gebeurt kan het bestuursorgaan het op grond van artikel 6:6 van de Awb niet-ontvankelijk verklaren. Dat is alleen anders als het de betrokkene niet kan worden toegerekend dat hij de gronden niet heeft toegestuurd.

9. Eiser heeft bij het indienen van het bezwaarschrift van 18 augustus 2020 de gronden niet vermeld. De bezwaarschriftencommissie heeft eiser daarom bij brief van 25 augustus 2020 een termijn van zes weken gegeven om dit alsnog te doen. In deze brief is eiser erop gewezen dat, indien er niet of niet tijdig wordt gereageerd, het kan zijn dat de bezwaarschriftencommissie het bezwaarschrift niet in behandeling neemt. Omdat eiser hierop niet heeft gereageerd heeft verweerder in het besluit van 6 januari 2021 het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk verklaard.

10. Eiser heeft hiertegen aangevoerd dat de bezwaarschriftencommissie niet bevoegd was om een brief te sturen waarin de ontvangst van het bezwaar werd bevestigd, de beslistermijn werd verdaagd en eiser een verzuimtermijn werd gegeven. Eiser beroept zich hierbij op een uitspraak van deze rechtbank van 12 september 2012 (ECLI:NL:RBSGR:2012:BY0245). Eiser heeft daarnaast inhoudelijke gronden tegen het besluit aangevoerd.

11. Verweerder stelt daarentegen dat in de brief slechts een verzuimtermijn is gegeven, geen verdaging. Verweerder wijst verder naar de Regeling behandeling bezwaarschriften 2011 (Regeling) waaruit blijkt dat de juridisch medewerker bevoegd is om namens de bezwaarschriftencommissie de brief van 25 augustus 2020 te sturen. Tot slot zou, indien er wel sprake was van een gebrek, dit eiser niet benadelen.

De rechtbank is van oordeel dat verweerder het bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Op grond van artikel 6:6 van de Awb kan een bezwaar niet-ontvankelijk worden verklaard indien er niet is voldaan aan - onder meer - het vereiste dat het bezwaarschrift de gronden van het bezwaar bevat, mits de indiener van het bezwaarschrift de gelegenheid heeft gehad om het verzuim te herstellen binnen een hem daartoe gestelde termijn. Uit dit artikel blijkt niet dat het verweerder moet zijn die een verzuimtermijn biedt, noch dat de bezwaarschriftencommissie hiertoe niet bevoegd is. Daarnaast blijkt uit de Regeling waar verweerder naar verwijst dat de bezwaarschriftencommissie bevoegd is om een verzuimtermijn te geven, alsook een juridisch medewerker in naam van de bezwaarschriftencommissie. Tot slot overweegt de rechtbank dat, al zou er een gebrek zijn, eiser hierdoor niet geschaad is. Eiser heeft immers nagelaten om tijdig de gronden van bezwaar in te dienen in een besluit waarvan niet is betwist dat hij het heeft ontvangen, ongeacht de afzender. De gronden van bezwaar zijn bovendien pas in het beroepschrift, ontvangen op 17 februari 2021, ingediend. Dit is maar liefst vier maanden na het aflopen van de verzuimtermijn.

Ten overvloede overweegt de rechtbank dat de door eiser aangehaalde uitspraak (ECLI:NL:RBSGR:2012:BY0245) ziet op een verdagingsbeslissing, welke hier niet aan de orde is.

13. De beroepen tegen bestreden besluiten I, II en III zijn dan ook ongegrond.

14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.