53.1 Inleiding

Opvallend vaak valt de laatste tijd de term ‘responsief’ waar het gaat om de relatie overheid-burger. Al vele artikelen en studiemiddagen zijn aan dit thema gewijd.1 Volgens Scheltema is een responsieve rechtsstaat ‘een rechtsstaat waarin de burger ervaart dat het om hem te doen is’.2 De overheid heeft een dienende functie. Dat betekent niet dat de burger in alles maar gelijk krijgt, maar wel dat de overheid daadwerkelijk geïnteresseerd is in zijn belangen en zijn standpunten en die standpunten ook serieus neemt. Op dit punt valt er volgens Scheltema nog een hoop te verbeteren, maar initiatieven als Prettig contact en de Nieuwe Zaaksbehandeling wijzen in een meer responsieve richting. Ook Allewijn ziet in deze initiatieven de ontwikkeling naar een meer responsieve rechtsstaat terug, en noemt daarnaast nog de decentralisatiebeweging en specifiek de keukentafelgesprekken in het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning.3 Beide auteurs plaatsen het concept responsief recht in de sleutel van bejegening en communicatie van de overheid met de burger. De voorbeelden impliceren dat ook het streven naar maatwerk en snelle, effectieve geschilbeslechting hier deel van uitmaken.

Hun ideeën sluiten mooi aan bij het werk van twee Amerikaanse rechtssociologen, Nonet & Selznick, die eind jaren zeventig het begrip ‘responsive law’ introduceerden.4 Zij doelden daarmee op een rechtsorde die tegemoetkomt aan maatschappelijke behoeften en waarin wordt gestreefd naar oplossingen die vanuit een maatschappelijk perspectief als rechtvaardig kunnen worden getypeerd. Dat gaat in hun ogen verder dan (ervaren) procedurele rechtvaardigheid, een begrip waarbinnen het bestuursrecht ook veel belangstelling voor bestaat: ‘Good law should offer something more than procedural justice. It should be competent as well as fair; it should help the public interest and be committed to the achievement of substantial justice.’5 De responsieve rechtsorde komt volgens deze auteurs tot stand als een reactie op de ‘autonome rechtsorde’, die gekenmerkt wordt door een nadruk op rechtmatigheid, voorspelbaarheid en rechtszekerheid. Deze rechtsorde, waarin de Rule of Law zich ontwikkelde, kwam op zijn beurt tot stand als reactie op een ‘repressieve rechtsorde’, waarin het recht naar willekeur werd aangewend als politiek machtsinstrument van heersers. Nonet & Selznick plaatsen de overgang van repressief, naar autonoom en responsief recht in een historisch-evolutionair perspectief. Daaruit spreekt een zeker vooruitgangsgeloof. Hoewel zij benadrukken dat het erg contextafhankelijk is hoe het recht zich ontwikkelt en welke maatschappelijke doeleinden worden nagestreefd, beschouwen zij de responsieve rechtsorde als een hoger en meer ontwikkeld systeem.6

In deze bijdrage wil ik nagaan of er daadwerkelijk een tendens is naar meer responsiviteit in de verhouding overheid-burger en hoe dat begrip nadere invulling kan krijgen. Daarvoor zal ik eerst een beknopt overzicht geven van empirisch onderzoek naar de werking van de Awb in de praktijk en vervolgens stilstaan bij twee contrasterende praktijken binnen het publiekrecht: de boetepraktijk in het kader van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wahv) en het keukentafelgesprek in het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). De boetepraktijk wordt wel beschouwd als een te rigide uitvoeringspraktijk waarbij de belangen van burgers uit het zicht zijn verdwenen en waarbij volgens de Nationale ombudsman zelfs mensenrechten zijn geschonden.7 De keukentafelgesprekken worden daarentegen veelal aangehaald als voorbeeld van responsief recht. Door deze casus te contrasteren krijgen we meer zicht op wat responsief recht zou kunnen inhouden. Het blijft immers een abstract begrip: wat is rechtvaardig in het licht van maatschappelijke doeleinden? Er is mijns inziens nog veel doordenking nodig om het concept responsiviteit meer te laten zijn dan louter een ‘hoerabegrip’; deze bijdrage biedt daarvoor een eerste aanzet. Aan het slot van dit hoofdstuk zal ik betogen dat responsief recht niet zozeer als een eindstadium in een evolutionair proces moet worden gezien, maar als een meer materiële invulling van ons rechtsstaatbegrip.