53.4 Het keukentafelgesprek

De term keukentafelgesprek roept wellicht warme associaties van gezelligheid en appeltaart op, maar in wezen gaat het hier om een zakelijk gesprek tussen een consulent van de gemeente en een ‘zorgvrager’ met als doel te bezien welke minimale huishoudelijke zorg en ondersteuning vereist is om de aanvrager zelfredzaam te laten zijn. De aanvrager mag bij het gesprek ondersteuning krijgen van een mantelzorger, familielid of een onafhankelijke cliëntenondersteuner.

De doelstelling van de Wmo is het bevorderen van zelfredzaamheid en participatie in de samenleving, hetgeen past binnen de ambitie van de kabinetten Balkenende en Rutte om de verzorgingsstaat naar een participatiesamenleving om te vormen en daarbij de eigen verantwoordelijkheid van burgers aan te spreken.1 In plaats van repressief te werk te gaan, kiest de overheid er hier voor om de dialoog aan te gaan met burgers en maatwerk te bieden. Zo op het oog vertoont deze wet trekken van bottom up responsief recht, zowel in het licht van de doelstellingen als in het licht van de bejegening en communicatie.

Laten we eens wat kritischer gaan kijken. Een risico van deze horizontalisering van de relatie is dat machtsverhoudingen een rol spelen en dat de burger daarbij aan het kortste eind trekt. Er zijn empirische bevindingen die in deze richting wijzen. Zo blijkt bijvoorbeeld uit onderzoek van I & O research de aanwezigheid van een onafhankelijke cliëntondersteuner bij het gesprek een positieve invloed te hebben op de onderhandelingspositie en de uitkomsten van het gesprek.2 De onderzoekster zegt hierover: ‘Mensen willen zich graag groot-houden en geven, als ze dat gesprek alleen voeren, minder snel aan dat ze hulp nodig hebben.’3 Schaamte speelt hierbij een rol, en ook: anderen niet tot last willen zijn. Uit onderzoek van Vreugdenhil bleek dat veel respondenten benadrukken ‘nog niet hulpbehoevend’ te zijn. Maar diverse ondervraagden gaven bijvoorbeeld ook aan nog liever te verhuizen naar een seniorenwoning zonder tuin in plaats van een buurman te vragen in de tuin te helpen.4

Bij de keukentafelgesprekken is sprake van street-level bureaucratie pur sang: een ambtenaar van vlees en bloed heeft direct contact met burgers over toegang tot publieke voorzieningen. Hij of zij beschikt daarbij over enige discretionaire ruimte over hoe dat gesprek plaatsvindt en wat de uitkomst daarvan is.5 Uit empirisch onderzoek blijkt dat ambtenaren die ruimte ook benutten en dat geen keukentafelgesprek exact hetzelfde is.6

De gemeenten passen de Wmo verschillend toe, waardoor het keukentafelgesprek in de ene gemeente in persoon bij de zorgaanvragers thuis plaatsvindt en in de andere gemeente per telefoon wordt afgehandeld.7 Meestal wordt volstaan met één gesprek, maar soms vinden meerdere gesprekken plaats, zelfs vijf tot tien keer toe.8 Soms vindt helemaal geen gesprek plaats.9 Wat aan hulpvragen wordt opgepikt, blijkt in sommige gevallen afhankelijk te zijn van de expertise van de zorgconsulent.10 Binnen de kaders van de Wmo moet ‘passende ondersteuning’ worden verleend. Expliciet doel van de decentralisatie van uitvoering naar gemeentelijk niveau was dat op lokaal niveau meer maatwerk kan worden geboden. Aan het gelijkheidsbeginsel lijken gemeenten niet zo te tillen. Uit een SCP-enquête onder Nederlandse gemeenten blijkt dat slechts 6% van de gemeenten maatwerk afwijst als die ongelijke behandeling van inwoners met zich meebrengt.11

Met de decentralisatie van overheidstaken is het voor burgers erg onoverzichtelijk geworden wie uiteindelijk voor de diensten verantwoordelijk is en bij welke instantie zij bezwaar dienen te maken of een klacht kunnen indienen.12 Burgers worden van loket naar loket gestuurd.13 Vermaat signaleert zelfs een tendens in het kader van de Wmo waarin gemeenten trachten de burger van het voeren van bezwaarprocedures af te houden.14 De toegang tot de rechter staat daarmee op het spel.15 De Awb is onvoldoende toegerust op de nieuwe ontwikkeling van de uitbesteding van overheidstaken. Scheltema heeft daarom geadvi- seerd om de Awb aan te passen om een meer integrale en finale geschilbeslechting in het sociaal domein te bereiken.16

Al met al heeft de praktijk van de keukentafelgesprekken, alle goede bedoelingen ten spijt, bepaalde trekken die helemaal niet zo responsief zijn. We kunnen zelfs constateren dat deels sprake is van rechtsonzekerheid, rechtsongelijkheid en dat kwetsbare hulpbehoevende ouderen voor hun hulpvraag deels afhankelijk zijn van een welwillende aanpak van consulenten. Van den Berge stelt het nog scherper: ‘Juist door een rookgordijn van consensualiteit en samenwerking op te werpen is de overheid in staat diep in de leefwereld van burgers door te dringen en hen in feite op eenzijdige en uiterst dwingende wijze haar wil op te leggen. Daarbij blijft het bestuur tot nog toe vrij gemakkelijk onder de radar van publiekrechtelijke regels en beginselen die de kern van onze rechtsstaat uitmaken.’17