1.2 Vraagstelling

Hoewel het economisch en budgettair beleid van oudsher een nationale bevoegdheid is is het begrotingsbeleid met de totstandkoming van de EMU deels overgeheveld naar Europees niveau.

De EMU is gestoeld op centraal monetair beleid en decentraal economisch beleid. Dit wil zeggen dat het monetair beleid een exclusieve bevoegdheid is van de EU en dat het economisch beleid, binnen bepaalde grenzen, een bevoegdheid is van de lidstaten. De lidstaten zijn in principe vrij in het nemen van beslissingen over de begroting en het economisch beleid. Deze vrijheid werd bij de totstandkoming van de EMU echter wel aan grenzen gebonden. Om één gezamenlijke munt in stand te houden zou ook een bepaalde mate van economische convergentie moeten worden bereikt.1 Daarom werd besloten om het economisch beleid tussen de lidstaten te coördineren door middel van soft law – juridisch niet-bindende regels. Daarentegen werd de omvang van de begroting aan banden gelegd door middel van juridisch bindende begrotingsregels, wat de budgettaire kaders op nationaal niveau aanzienlijk inperkte.

Nog geen tien jaar na de daadwerkelijke invoering van de euro bleek, met de eurocrisis en de gevolgen daarvan, dat het opgezette model niet werkte.2 De EMU diende dan ook versterkt te worden. Ter versterking van de muntunie is onder andere het toezicht op het nationaal economisch en budgettair beleid door de EU-instellingen aanzienlijk verscherpt, zoals hiervoor al is opgemerkt. In een doorlopende cyclus wordt door de lidstaten gerapporteerd over het nationaal begrotingsbeleid en wordt hierop door de EU-instellingen toezicht gehouden.

Dit versterkte toezicht heeft tot gevolg dat niet alleen de budgettaire kaders aanzienlijk zijn ingeperkt, waarvan Brenninkmeijer bij de totstandkoming van de EMU al had geconstateerd dat dit het budgetrecht uitholt,3 maar de EU-instellingen kijken ook steeds meer mee met het nationaal economisch en begrotingsbeleid en geven, waar zij dat nodig achten, beleidsaanbevelingen. De vraag is vervolgens in hoeverre het parlement nog wezenlijke invloed kan uitoefenen op het (begrotings)beleid van de regering als de EU-instellingen hier in toenemende mate invloed op uitoefenen. Dit leidt tot de centrale vraagstelling van deze studie:

Hoe kan de betrokkenheid van het Nederlandse parlement bij de besluitvorming over de begroting worden beoordeeld in het licht van het Europees economisch bestuur?

Om deze vraag te beantwoorden, zal ik eerst het budgetrecht in kaart brengen en beschrijven hoe de betrokkenheid van het parlement bij de besluitvorming over de begroting in het Nederlandse parlementaire stelsel is vormgegeven. Centraal daarbij staat de verhouding tussen de regering en het parlement. Bij de besluitvorming over de begroting speelt de politieke praktijk en hoe het parlement en de regering feitelijk invulling geven aan het budgetrecht een grote rol.

Om het budgetrecht in kaart te brengen, zal ik eerst ingaan op het ontstaan van het budgetrecht en de ontwikkeling ervan. Hierna ga ik in op de constitutionele context: artikel 105 Grondwet, de werking van het parlementaire stelsel en de instrumenten die het parlement heeft om invulling te geven aan zijn budgetrecht. Hierna wordt uitgebreid ingegaan op het Europees economisch bestuur. Dit betreft het geheel van regels en procedures dat het toezicht op en de coördinatie van het nationaal economisch en budgettair beleid bewerkstelligt. Daarbij wordt ingegaan op onder andere de besluitvormingsprocedures in EU-verband en de parlementaire betrokkenheid hierbij. Vervolgens kijk ik naar de gevolgen van het Europees economisch bestuur voor de besluitvorming over de begroting in Nederland. In het verlengde hiervan bezie ik hoe het parlement, in het licht van het Europees economisch bestuur, betrokken is bij de besluitvorming over de begroting. Als laatste zal ik een antwoord formuleren op de vraag hoe deze betrokkenheid van het parlement kan worden beoordeeld.