Rb. Den Haag, 15-08-2019, nr. NL19.15309

Bij het bestreden besluit heeft verweerder 1 besloten eiser met ingang van28 juni 2019 te plaatsen in de EBTL in Hoogeveen. Hij heeft hieraan ten grondslag gelegd dat op 28 juni 2019 een incident heeft plaatsgevonden in het AZC Cranendonck. Daarover is in het besluit overwogen dat eiser een medebewoner met een groot mes heeft bedreigd en een grote steen door een open raam diens kamer heeft ingegooid. Meerdere medebewoners zijn daarvan getuige geweest en vertellen daarover hetzelfde verhaal; zij hebben verklaard dat het incident een impact op hun gevoel van veiligheid heeft. Eiser is door verweerder 1 gehoord over het incident en heeft verklaard dat de medebewoner hem na een eerder incident al enige tijd zat te treiteren en uit te dagen en dat eiser zelf in het verleden zeer heftige dingen heeft meegemaakt. Daardoor krijgt hij soms een waas voor zijn ogen en kan hij zich niet meer inhouden. Deze zienswijze heeft verweerder 1 niet doen afzien van een plaatsing in de EBTL, omdat eiser met zijn gedrag de rust en veiligheid van zichzelf en de medebewoners ernstig heeft verstoord. In dit verband heeft verweerder 1 verder overwogen dat ook al eerder incidenten met eiser hebben plaatsgevonden. Daarover zijn correctiegesprekken met hem gevoerd en is in enkele gevallen een maatregel aan hem opgelegd, maar dit heeft geen effect gehad op het gedrag van eiser. Als bijlagen bij het bestreden besluit zijn een incidentenregistratie en een verslag van bevindingen over het incident gevoegd.

Op 1 juli 2019 is eiser vervolgens door verweerder 2 gehoord over een hem op te leggen vrijheidsbeperkende maatregel. Tijdens dit gehoor heeft eiser verklaard dat hij de medebewoner niet heeft bedreigd, maar dat hij naar hem toe is gegaan om zes euro terug te betalen. Daarop zou hij beschuldigd zijn van diefstal van een telefoon, waarna de medebewoner hem te lijf wilde gaan en eiser een mes heeft gepakt. Daarnaast heeft eiser verklaard dat hij een oorlogstrauma heeft, dat hij in detentie heeft gezeten, dat zijn broer is overleden, dat hij medicijnen gebruikt en in Angola is aangereden door een auto. Daardoor kan hij zich niet goed met zijn arm verdedigen.

Bij de bestreden maatregel heeft verweerder 2 eiser op grond van artikel 56 van de Vw 2000 verplicht in een deel van de gemeente Hoogeveen te verblijven, te weten binnen de op de bijgevoegde plattegrond aangegeven gebieden, waar eiser zich in de EBTL in Hoogeveen dient op te houden. Verweerder 2 heeft ter motivering van deze maatregel verwezen naar het bestreden besluit van verweerder 1, waarin het gedrag van eiser is beschreven. Het gaat om een aantal keren de huisregels overtreden, om agressief gedrag in het verleden en tot slot om het al genoemde incident.

2. Eiser kan zich niet verenigen met de plaatsing in de EBTL in Hoogeveen en de vrijheidsbeperkende maatregel. Op hetgeen hij in dit verband heeft aangevoerd gaat de rechtbank hieronder in.

3. De rechtbank overweegt als volgt.

Een belangrijke vraag die de rechtbank in deze zaken moet beantwoorden is of een plaatsing in de EBTL in Hoogeveen als vrijheidsbeperking (het standpunt van verweerders) of als vrijheidsontneming (het standpunt van eiser) moet worden beschouwd. Gezien het principiële karakter van die vraag zal de rechtbank zich eerst uitlaten over dit punt van geschil. Daarbij baseert zij zich op de gedingstukken, het verhandelde op zitting en de resultaten van het onderzoek ter plaatse.

Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) heeft in zijn arrest inzake Tommaso tegen Italië (43395/09) zijn vaste jurisprudentie uiteengezet over de vraag wanneer er sprake is van vrijheidsontneming in de zin van artikel 5 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Het EHRM overweegt dat als startpunt genomen moet worden de specifieke situatie van de persoon in kwestie en dat bij de beoordeling rekening dient te worden gehouden met alle omstandigheden van het geval, zoals het type, de duur, het effect en de wijze van tenuitvoerlegging van de maatregel.

Eiser betoogt primair dat, nu de plaatsing in de EBTL in Hoogeveen vrijheidsontneming inhoudt, sprake is van schending van artikel 5 van het EVRM. Hij wijst erop dat deze EBTL op een voormalig gevangenisterrein staat, omringd door muren en hekken, en dat er een sanctiesysteem geldt dat te vergelijken is met dat in een penitentiaire inrichting. Onder andere kan hij op de zogenaamde time-out kamer worden geplaatst. Verder is hij onderworpen aan een verplicht dagprogramma. Daarbinnen is hij verplicht om zich twee keer per dag te melden, te werken (hetgeen volgens hem als dwangarbeid te beschouwen is) en een “therapie/reclasseringsprogramma” te volgen. Eiser mag de EBTL niet uit wanneer hij dat wil. Uitsluitend tussen 14:00 en 16:00 uur mag hij het EBTL-terrein verlaten, maar dan mag hij zich alleen bevinden op één straat, die door buitengewoon opsporingsambtenaren (BOA’s) wordt geobserveerd. Vrijelijk bezoek ontvangen kan hij niet. Verder voert eiser aan dat hij niet vrij is om zelfstandig boodschappen te doen, dat hij bij terugkomst in de EBTL stelselmatig wordt gefouilleerd en wordt onderworpen aan een alcoholcontrole en dat hij op het EBTL-terrein met camera’s wordt geobserveerd. Eiser vindt dan ook dat de vergelijking die de rechtbank in haar uitspraak van 22 februari 2019 (ECLI:NL:RBDHA:2019:4968) maakt met het Tommaso-arrest van het EHRM niet opgaat.

Verweerders stellen zich op het standpunt dat in de EBTL in Hoogeveen sprake is van vrijheidsbeperking en voeren aan dat eiser volgens het verplichte dagprogramma tussen 14:00 en 16:00 uur vrije tijd heeft en dan buiten de EBTL mag komen. Ook buiten die tijden kan hij de EBTL uit, maar dit kan wel consequenties hebben, omdat eiser zich dan niet aan het dagprogramma houdt. Verweerders betogen in dit verband dat eiser niet zomaar in de EBTL is geplaatst, nu opvang op een regulier AZC door zijn gedrag onhoudbaar is geworden, en dat het verplichte dagprogramma in de EBTL gedragsverbetering als doel heeft. Bepaald gedrag wordt gesanctioneerd en goed gedrag wordt beloond. Daarmee kan eiser aantonen dat opvang op een regulier AZC voor hem weer mogelijk is. Hierin past arbeid als zelfwerkzaamheid. Ook geldt er een meldplicht om in de praktijk te kunnen voldoen aan veiligheidsvoorschriften, zodat steeds bekend is wie er in de EBTL aanwezig is. Verder wijzen verweerders erop dat maatregelen als muren en hekken, cameratoezicht, fouillering en alcoholcontrole bij binnenkomst en BOA’s in het buitengebied van belang zijn voor het toezicht op de bewoners en voor de veiligheid van de COa-medewerkers, eiser zelf en zijn medebewoners. Tot slot hebben verweerders aangevoerd dat de EBTL niet te vergelijken is met een penitentiaire inrichting, omdat bewoners de locatie voorgoed mogen verlaten als zij afzien van hun voorzieningen op grond van de Rva 2005. Daarvoor kunnen zij, na een gesprek daarover met verweerder 1, een formulier ondertekenen. Dan wordt ook de maatregel op grond van artikel 56 van de Vw 2000 opgeheven. Volgens verweerders komt dit geregeld voor.

De rechtbank is op basis van de dossiers, het op zitting besprokene en haar onderzoek ter plaatse in de EBTL van oordeel dat het verblijf in de EBTL in Hoogeveen geen vrijheidsontneming, maar vrijheidsbeperking inhoudt. Daarvoor acht de rechtbank in de eerste plaats van belang dat, zoals tijdens het onderzoek ter plaatse is gebleken, eiser de mogelijkheid heeft om de EBTL en het gebied van de gebiedsbepaling voorgoed te verlaten als hij afziet van voorzieningen op grond van de Rva 2005 en daarvoor tekent. Tijdens het onderzoek ter plaatse heeft Boven de rechter een voorbeeld van een “aftekenformulier” getoond. Weliswaar zou eiser dan helemaal geen opvang meer genieten, maar deze mogelijkheid wijst er naar het oordeel van de rechtbank niet op dat er sprake is van vrijheidsontneming.

Tijdens het onderzoek ter plaatse heeft de rechtbank verder vastgesteld dat eiser zich binnen de EBTL vrij over het terrein kan bewegen. De deuren naar de buitenplaatsen gaan niet op slot en kamerdeuren en de deur van de time-out kamer kunnen van binnen door eiser op slot en open worden gedraaid. Het verschil tussen een gewone kamer en een time-out kamer is dat in de time-out kamer alleen privileges als een televisie en Wi-Fi worden ontnomen. Deze zijn echter wel beschikbaar in algemene ruimtes. Tijdens het onderzoek ter plaatse heeft eiser verklaard dat hij vrij is om de time-out kamer af te gaan.

Verder overweegt de rechtbank dat eiser ook buiten de uren van 14:00 tot 16:00 naar buiten kan, zij het dat het niet volgen van het verplichte dagprogramma voor hem consequenties kan hebben (onder andere plaatsing op de time-out kamer). De rechtbank kan niet uitsluiten dat eiser en andere bewoners van personeelsleden wel eens te horen hebben gekregen dat zij niet naar buiten mogen, maar daarmee is het standpunt van verweerders dat de bewoners in principe wél naar buiten mogen (maar dan wel eventueel met consequenties) nog niet onjuist. Tijdens het onderzoek ter plaatse heeft Boven gesteld dat zij ervan uitgaat dat haar personeel de juiste informatie geeft. Verder is het gebruik van sanitair (douche), een telefoon of smartphone, laptop en internet geheel vrij. Bewoners kunnen bezoek aanmelden (zodat de EBTL kan vaststellen dat dit bezoek door de bewoner gewenst is) en dat onder bepaalde voorwaarden ook ontvangen. De rechtbank volgt eiser dan ook niet in zijn betoog dat hij in de EBTL sociaal wordt geïsoleerd.

Ook de inzet van BOA’s in het buitengebied en het onder begeleiding boodschappen doen, na de aanscherping van de aanpak in Hoogeveen wegens de vele overlast, zoals verweerder 2 in zijn brief van 17 april 2019 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2018-2019, 19 637, nr. 2478) heeft toegelicht, kunnen naar het oordeel van de rechtbank worden gezien als vrijheidsbeperking in de vorm van toezicht, handhaving en voorkoming van overlast en niet als vrijheidsontneming in de vorm van bewaking door BOA’s. Daarbij acht de rechtbank ook van belang dat uit het onderzoek ter plaatse niet is gebleken dat de BOA’s in de praktijk binnen de EBTL optreden, maar in beginsel alleen het buitengebied en naleving van de gebiedsbepaling van de bestreden maatregel controleren.

Gelet op de doelgroep van de EBTL volgt de rechtbank verweerders voorts in hun standpunt dat bewoners daar niet voor niets worden geplaatst en dat daarom een verplicht dagprogramma geldt dat ziet op gedragsverbetering, waarin arbeid als zelfwerkzaamheid past. Dit geldt temeer, zoals verweerder 1 heeft toegelicht, omdat, anders dan in een regulier AZC, bewoners van de EBTL geen financiële verstrekkingen, maar maaltijden en noodzakelijke verzorgingsproducten in natura krijgen. Verweerders stellen zich daarbij niet ten onrechte op het standpunt dat de ligging van de EBTL op een voormalig gevangenisterrein met muren en hekken, het cameratoezicht in de algemene ruimtes en gangen en de fouillering en alcoholcontrole bij binnenkomst van belang zijn voor het toezicht op de bewoners en voor de veiligheid van COa-medewerkers, eiser zelf en zijn medebewoners. Het doel van de EBTL is opvang van overlastgevende asielzoekers van wie opvang in reguliere AZC’s onhoudbaar is geworden, zoals verweerder 2 ook in de brief van 3 juli 2017 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2016-2017, 19 637, nr. 2336) heeft toegelicht. De rechtbank benadrukt dat haar uit het onderzoek ter plaatse is gebleken dat de vrijheidsbeperking niet gering is, maar is wel van oordeel dat, gelet op alle omstandigheden die zij op grond van de stukken en van het onderzoek ter plaatse heeft vastgesteld, die beperking niet zo groot is dat deze overgaat in vrijheidsontneming als bedoeld in artikel 5 van het EVRM. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Eiser betwist voorts het incident dat voor verweerder 1 aanleiding is geweest om hem per 28 juni 2019 in de EBTL te plaatsen. Volgens hem is sprake geweest van zelfverdediging, omdat de medebewoner al langer met hem ruzie maakte en hem beschuldigde van diefstal van een telefoon. Deze man zou hem eerder ook hebben aangevallen, waarvan eiser op 24 juni 2019 aangifte heeft gedaan. Ook op 28 juni 2019 viel de medebewoner hem weer lastig. Omdat hij zich vanwege het ongeluk met een auto in Angola niet goed kan verdedigen, is eiser teruggegaan naar zijn kamer om een mes te halen, zodat hij de medebewoner duidelijk kon maken dat deze hem met rust moest laten. Voorts voert eiser aan dat de onschuldpresumptie wordt geschonden en dat hij niet veroordeeld is door een strafrechter. Ook voert eiser aan dat hij tegenover verweerder 1 niet vrij over het incident kon verklaren, maar telkens werd afgekapt. Tot slot voert eiser aan dat de EBTL voor hem wegens psychische klachten niet geschikt is. Hij beroept zich op de eerdergenoemde uitspraak van deze rechtbank en zittingsplaats van 22 februari 2019.

Verweerders stellen zich op het standpunt dat het incident op 28 juni 2019 goed is omschreven in het bestreden besluit van verweerder 1, dat eiser over het incident is gehoord vóór de oplegging van het besluit en vóór de oplegging van de maatregel en dat er meerdere getuigen waren van het incident in het AZC Cranendonck. Verder heeft eiser volgens hen zijn psychische klachten of behandeling niet zodanig onderbouwd dat aannemelijk is dat een plaatsing elders meer voor de hand ligt, zoals dat wel het geval was in de zaak die aan de orde was in de uitspraak van 22 februari 2019.

De rechtbank overweegt als volgt. Eiser heeft wel een verklaring voor de oorzaak van het incident, maar hij betwist niet dát hij op 28 juni 2019 bij dit incident betrokken was. Zo ontkent eiser niet dat hij een steen door een open raam van de medebewoner heeft gegooid. Hij heeft zelf verklaard dat hij van zijn kamer een mes heeft gehaald waarmee hij volgens verweerders de medebewoner heeft bedreigd, of in eisers eigen woorden: waarmee hij de medebewoner duidelijk wilde maken dat deze hem met rust moest laten. Hiervan zijn meerdere bewoners van het AZC blijkens het bestreden besluit getuige geweest. Ook de overige in het bestreden besluit genoemde incidenten heeft eiser niet bestreden. Gelet op eisers eigen verklaringen heeft verweerder 1 het gedrag van eiser en het incident op28 juni 2019 aan zijn besluit ten grondslag mogen leggen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder 1 voorts voldoende aannemelijk gemaakt dat het incident een zeer grote impact heeft gehad op het AZC Cranendonck. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder 1 de bevoegdheid had om eiser in de EBTL te plaatsen en daarvan ook in redelijkheid gebruik heeft gemaakt.De stellingen dat sprake is van noodweer, schending van de onschuldpresumptie of dat het incident door een strafrechter dient te worden beoordeeld, leiden de rechtbank, gelet op eisers eigen verklaringen, niet tot een ander oordeel. Voorop staat immers niet de vraag of eisers handelingen strafbaar waren, maar het gegeven dat hij door zijn gedrag in het AZC Cranendonck niet langer te handhaven was en de leefbaarheid en de beheersbaarheid daardoor in het gedrang kwamen. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.

De rechtbank overweegt voorts dat de oplegging van de vrijheidsbeperkende maatregel samenhangt met het besluit van het COa om eiser in de EBTL te plaatsen. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen gaat de rechtbank uit van de juistheid van die laatste beslissing, omdat de leefbaarheid en beheersbaarheid in en rondom het AZC Cranendonck in het gedrang zijn gekomen door eisers aanwezigheid aldaar. Het gevolg daarvan is dat eisers vrijheid kan worden beperkt op grond van artikel 56, eerste lid, van de Vw 2000. De rechtbank is van oordeel dat eisers gedrag zodanig ernstig is geweest dat het opleggen van de vrijheidsbeperkende maatregel gerechtvaardigd is. Hierbij heeft verweerder 2 naar het oordeel van de rechtbank in het bestreden besluit 2 mogen verwijzen naar de motivering van het bestreden besluit 1, nu dit besluit ten grondslag ligt aan de maatregel. Dat eiser door verweerders mogelijk in het gehoor vóór oplegging van het besluit, dan wel in het gehoor vóór oplegging van de maatregel is afgekapt, leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel, omdat eisers verklaringen over de aanleiding van het incident, hoe vervelend deze ook voor hem is geweest, onverlet laten dat hij niet betwist dat hij een medebewoner met een mes heeft bedreigd, dan wel met een mes duidelijk wilde maken dat hij hem met rust moest laten. Verder volgt de rechtbank eiser niet in zijn betoog dat hij niet in de EBTL thuishoort omdat hij een psychiatrisch patiënt is. Eiser heeft dit niet onderbouwd met medische informatie en niet gebleken is dat hij onder specialistische behandeling staat. De foto van een drietal etiketten met namen van medicijnen acht de rechtbank daarvoor onvoldoende. Ook deze beroepsgrond faalt.

Eiser betoogt tot slot dat hij ten onrechte vóór de oplegging van het besluit en vóór de oplegging van de maatregel, zonder rechtstitel in de EBTL is geplaatst. Ook stelt hij dat het bestreden besluit van verweerder 1 niet aan hem is uitgereikt en dat hij alleen de oude huisregels heeft gekregen.

Verweerders hebben toegelicht dat sprake was van een crisisplaatsing op vrijdag 28 juni 2019, omdat eiser volgens verweerder 1 na het incident niet meer in het AZC Cranendonck kon blijven. Voorts stellen zij zich op het standpunt dat eiser met de plaatsing in de EBTL formeel niet in zijn vrijheid is beperkt in de dagen voordat hem op 1 juli 2019 de vrijheidsbeperkende maatregel is opgelegd. Verder stellen zij dat het bestreden besluit wel aan eiser is uitgereikt en dat hij bovendien vóór de oplegging zowel van het besluit als van de maatregel hierover is geïnformeerd en gehoord, zodat hij wist dat het besluit en de maatregel aan hem werden opgelegd. Volgens verweerder is hij dan ook niet in zijn belangen geschaad als zou moeten worden vastgesteld dat het besluit en de maatregel niet juist aan hem zijn uitgereikt. Ook hebben verweerders gemachtigde toegelicht dat aan eiser wel de juiste huisregels van april 2019 zijn gegeven, die bovendien in het dossier zitten.

De rechtbank is, als gesteld zou moeten worden dat het bestreden besluit niet correct aan eiser is uitgereikt, van oordeel dat hij niet in zijn belangen is geschaad, nu hij tegen beide besluiten tijdig beroep heeft ingesteld. Zij volgt verweerders echter niet in hun standpunt dat eiser, zolang daarvoor nog geen rechtstitel was, niet in zijn vrijheid is beperkt. Niet in geschil is namelijk dat eiser op 28 juni 2019 naar de EBTL is overgebracht en sindsdien daar verblijft, waarbij aan hem meteen bij binnenkomst de huisregels, waaronder het verplichte dagprogramma valt, zijn uitgelegd. Dit terwijl hem pas op 30 juni 2019 een besluit tot plaatsing in de EBTL en pas op 1 juli 2019 een vrijheidsbeperkende maatregel is opgelegd. Eiser was in de dagen voorafgaande aan de besluiten dan wel formeel niet in zijn vrijheid beperkt, maar in de praktijk was hij dat dus wel degelijk, zonder dat daarvoor op dat moment een rechtstitel bestond. Deze beroepsgrond slaagt.

6. Gelet op het voorgaande zal de rechtbank de beroepen gegrond verklaren. Vanwege de samenhang van de bestreden besluiten, namelijk de plaatsing in de EBTL waaronder de huisregels vallen, en de vrijheidsbeperkende maatregel die bepaalt dat eiser zich in de EBTL en een gebied daarbuiten dient op te houden, en omdat beide besluiten te laat zijn opgelegd, vernietigt de rechtbank deze besluiten, voor zover het gevolg daarvan is geweest dat eiser al per 28 juni 2019 in de EBTL is geplaatst en in de praktijk in zijn vrijheid is beperkt, zonder dat daartoe een rechtstitel bestond. De rechtbank acht dit over de periode van 28 juni 2019 tot 1 juli 2019 een onrechtmatige vrijheidsbeperking en zal daarvoor een schadevergoeding toekennen.

7. De rechtbank gaat ervan uit dat een maatregel, houdende de beperking van de bewegingsvrijheid, evenals een vrijheidsontnemende maatregel, immateriële schade tot gevolg heeft bij degene die de maatregel dient te ondergaan. Die schade zal bij een vrijheidsbeperkende maatregel wel geringer zijn dan bij een vrijheidsontnemende maatregel. Hiervan uitgaande acht de rechtbank aannemelijk dat eiser immateriële schade heeft geleden van € 40,00 per dag dat hij zonder rechtstitel vrijheidsbeperking heeft ondergaan. De rechtbank stelt vast dat eiser ten onrechte gedurende drie dagen in zijn bewegingsvrijheid is beperkt, voordat de bestreden maatregel daadwerkelijk aan hem is opgelegd, zodat aanleiding bestaat om de Staat der Nederlanden te veroordelen tot vergoeding aan eiser van een totaalbedrag aan schade van € 120,-.

8. De rechtbank veroordeelt verweerders (ieder voor de helft) in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1280,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het bijwonen van het onderzoek ter plaatse, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor van 1 voor twee samenhangende beroepen). Verder zal de rechtbank eiser reiskosten toekennen voor het bijwonen van de zitting (2 x 13,75, openbaar vervoer, tweede klas).

Beslissing

De rechtbank:

Deze uitspraak is gedaan door mr. P.G. Wijtsma, rechter, in aanwezigheid vanA.J. van Bruggen, griffier. Deze uitspraak is in het openbaar gedaan en bekendgemaakt op15 augustus 2019.

De griffier is buiten staat rechter

om de uitspraak te ondertekenen.

Rechtsmiddel

Tegen de uitspraak inzake het bestreden besluit (zaaknummer AWB 19/5103) kan binnen vier weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Tegen de uitspraak inzake de bestreden maatregel (zaaknummer NL19.15309) staat geen rechtsmiddel open.