9.4.3 Toetsing aan het algemeen belang

Elk gemeentelijk orgaan behoort het algemeen belang te dienen. Dit betekent dat elk van deze organen zich ervan moet vergewissen of het niet handelt in strijd met dat algemeen belang. Gelet op de verantwoordingsplicht van het college aan de raad, zou zelfs kunnen worden gesteld dat de raad in staat wordt gesteld te toetsen of andere gemeentelijke organen (te weten: de burgemeester en het college) al dan niet in strijd handelen met het algemeen belang.

Ten aanzien van de toetsing van dit gemeentelijke algemeen belang valt verder op dat hier eveneens een taak is weggelegd voor toezichthouders op provinciaal en rijksniveau. De mogelijkheid van schorsing en vernietiging wegens strijd met het algemeen belang springt daarbij het meest in het oog. In dit proefschrift zijn hiervan enkele voorbeelden de revue gepasseerd, namelijk de schorsings- en vernietigingsbesluiten ten aanzien van de onafhankelijkheid van de rekenkamercommissies in de gemeenten Lelystad, Oirschot en Gorinchem.1 Naast schorsing en vernietiging wegens strijd met het algemeen belang zijn er ook andere vormen van (financieel) toezicht die niet uitsluitend (en in sommige gevallen: niet primair) gericht zijn op toetsing van rechtmatigheid, maar op de `financiële gezondheid' van gemeenten. Ook dit kan worden aangemerkt als behartiging en bewaking van het algemeen belang. Gedacht moet worden aan het goedkeuringsregime van art. 203 Gemeentewet,2 de 'curatele' in de zin van art. 12 Fvw3 en de toepassing van met name de autonome taakverwaarlozingsregelingen op grond van art. 132 lid 5 GW.4

Net als bij rechtmatigheidscontrole valt bij toetsing aan het algemeen belang op dat indien aan de uitkomsten van deze toetsing rechtsgevolgen voor de gemeente verbonden zijn, deze toetsing door van het gemeentebestuur onafhankelijke instanties wordt uitgeoefend. Niet alles wat in strijd is met het algemeen belang hoeft tegelijkertijd onrechtmatig te zijn. Toch overlappen deze twee vormen van controle elkaar gedeeltelijk. In veel gevallen waarin sprake is van strijd met het algemeen belang, is eveneens sprake van strijd met het recht. Zo worden bij schorsing en vernietiging vaak beide gronden aangevoerd en schuilen achter goedkeuringsregimes ex art. 203 Gemeentewet altijd ook onrechtmatigheden, namelijk het overtreden van de norm dat een begroting in evenwicht moet zijn. Bij de zeer zeldzame autonome taakverwaarlozingsregelingen zal eveneens sprake zijn van een combinatie van onrechtmatig en met het algemeen belang strijdig gemeentelijk bestuursoptreden.

Een andere vraag is of alle onrechtmatige handelingen in strijd zijn met het algemeen belang. In abstracto lijkt dit zonder meer verdedigbaar. Het recht ontstaat, als het goed is, ter behartiging van het algemeen belang. Handelen in strijd met het recht zou daardoor met dit algemeen belang in strijd komen. Als wordt gekeken naar de praktijk van het toezicht, ontstaat niettemin het beeld dat ingrijpen wegens strijd met het algemeen belang in de sfeer van het toezicht slechts uiterst terughoudend geschiedt. Hoewel geconstateerd is dat het aantal vernietigingen wegens strijd met het algemeen belang stijgt, zijn zij nog steeds buitengewoon zeldzaam; hetzelfde geldt voor autonome taakverwaarlozingsregelingen ex art. 132 lid 5 GW.5 In concreto kan hieruit worden afgeleid dat het gebruik van toezichtsinstrumenten wegens strijd met het algemeen belang alleen voorkomt, wanneer het gaat om (zeer) ernstige strijd met het algemeen belang. Het lijkt erop dat de grondgedachte achter art. 8 EHLA — bescherming van de gemeentelijke autonomie — in Nederland op hoofdlijnen wordt geëerbiedigd, ondanks het gemaakte voorbehoud,

Voor de verhouding tussen toetsing aan het algemeen belang en toetsing aan doelmatigheid en doeltreffendheid geldt grotendeels hetzelfde als voor de verhouding tussen toetsing aan het algemeen belang en de rechtmatigheidscontrole:

In abstracto ziet de verhouding tussen de verschillende vormen van controle er aan de hand van de kwalificatie van het overheidshandelen — schematisch als volgt uit.

In de toezichtspraktijk is de rol van het algemeen belang als concrete toetsingsnorm beperkter en ziet de verhouding er schematisch als volgt uit.