HvJ EU, 30-04-2025, nr. C-386/23

In artikel 10, lid 1, van verordening (EG) nr. 1924/20062. inzake voedings- en gezondheidsclaims voor levensmiddelen wordt bepaald dat gezondheidsclaims die niet zijn opgenomen in de in de artikelen 13 en 14 van die verordening bedoelde lijsten van toegestane claims, verboden zijn. Daarnaast wordt in lid 3 van dit artikel bepaald dat verwijzingen naar algemene, niet-specifieke voordelen van een nutriënt of een levensmiddel voor de algemene gezondheid of voor het welzijn op het gebied van gezondheid alleen zijn toegestaan indien zij gepaard gaan met een specifieke gezondheidsclaim die is opgenomen in deze lijsten.

Zijn gezondheidsclaims voor botanische substanties, die voor reclamedoeleinden worden gebruikt, toegestaan krachtens artikel 10, leden 1 en 3, van voornoemde verordening in een situatie waarin de Europese Commissie nog geen beslissing heeft genomen over de opname van dergelijke claims in de in de artikelen 13 en 14 bedoelde lijsten? Dit is in essentie de nog niet eerder behandelde vraag van het Bundesgerichtshof (hoogste federale rechter in burgerlijke en strafzaken, Duitsland).

Het verzoek om een prejudiciële beslissing is ingediend in het kader van een geding tussen het Verband Sozialer Wettbewerb eV (hierna: ‘VSW’), een Duitse vereniging die volgens haar statuten tot doel heeft de commerciële belangen van haar leden te behartigen, en Novel Nutriology GmbH, een vennootschap met beperkte aansprakelijkheid naar Duits recht, betreffende een vordering tot staking van het gebruik van gezondheidsclaims voor botanische substanties op de website van die vennootschap om reclame te maken voor een voedingssupplement.

Novel Nutriology verkoopt het voedingssupplement ‘o'gænics Adapto-Genie ANTI-STRESS-KOMPLEX’ (hierna: ‘betrokken product’). Op haar website heeft zij met de volgende claims met betrekking tot de bestanddelen ‘saffraanextract’ en ‘meloensapextract’ (hierna: ‘aan de orde zijnde claims’) reclame voor dit product gemaakt:

Volgens het VSW zijn de aan de orde zijnde claims niet-toegestane gezondheidsclaims in de zin van artikel 10 van verordening nr. 1924/2006. Bij brief van 23 oktober 2019 heeft deze vereniging Novel Nutriology verzocht een onthoudingsverklaring af te geven met betrekking tot het gebruik van deze claims. Deze onderneming heeft niet aan dit verzoek voldaan.

Het VSW heeft een vordering ingesteld bij het Landgericht Hamburg (rechter in eerste aanleg Hamburg, Duitsland) en de rechter verzocht Novel Nutriology op straffe van een dwangsom te verbieden om in het handelsverkeer met de aan de orde zijnde claims reclame te maken voor het betrokken product.10. Deze rechter heeft die vordering toegewezen. Novel Nutriology is tegen dit vonnis in beroep gegaan bij het Oberlandesgericht Hamburg (hoogste rechterlijke instantie van de deelstaat Hamburg, Hamburg, Duitsland), dat het beroep heeft verworpen.

Novel Nutriology heeft tegen de uitspraak van de appelrechter beroep in Revision ingesteld bij het Bundesgerichtshof, de verwijzende rechter, die heeft opgemerkt dat volgens zijn rechtspraak het feit dat de in de artikelen 13 en 14 van verordening nr. 1924/2006 bedoelde lijsten van toegestane claims nog niet volledig zijn opgesteld, in beginsel niet in de weg staat aan de toepassing van artikel 10, leden 1 en 3, van deze verordening. Desalniettemin zou er geen duidelijkheid zijn over de vraag of, wanneer voor ‘botanische substanties’ reclame wordt gemaakt door middel van gezondheidsclaims of met verwijzingen naar algemene, niet-specifieke voordelen van een nutriënt of een levensmiddel voor de algemene gezondheid of voor het welzijn op het gebied van gezondheid, artikel 10, leden 1 en 3, van de verordening van toepassing is zolang de evaluatie door EFSA en het onderzoek door de Commissie betreffende de opname in de in de artikelen 13 en 14 van de verordening bedoelde lijsten11. voor botanische substanties niet zijn afgerond. Dit punt zou doorslaggevend zijn voor de beslechting van het hoofdgeding voor zover volgens deze rechter de vorderingen van het VSW gegrond zouden zijn indien artikel 10, leden 1 en 3, van verordening nr. 1924/2006 van toepassing is, omdat de aan de orde zijnde claims een schending vormen van deze bepalingen.

Dienaangaande merkt deze rechter op dat artikel 10, lid 3, van deze verordening volgens een eerste uitlegging12. niet van toepassing zou moeten zijn op een geval als dat in het hoofdgeding. De Uniewetgever zou namelijk slechts hebben voorzien in een beperkt verbod op algemene en niet-specifieke gezondheidsclaims. Hieruit zou volgen dat algemene verwijzingen naar de gezondheid slechts verboden zouden zijn indien zij niet gepaard gaan met specifieke claims die zijn opgenomen in de in artikel 13 of artikel 14 van de verordening bedoelde lijsten, wat veronderstelt dat die lijsten zouden zijn opgesteld. Anders zou, in strijd met de bedoeling van de Uniewetgever, die ook duidelijk tot uitdrukking komt in de overgangsbepalingen van artikel 28 van de verordening, de verordening aanvankelijk voorzien in een strengere regel dan de regel die later van toepassing wordt. Als gevolg van de opschorting door EFSA en de Commissie van de beoordeling van claims met betrekking tot ‘botanische substanties’ zou een exploitant van een levensmiddelenbedrijf geen beslissing kunnen verkrijgen over specifieke gezondheidsclaims en zou hij bijgevolg een algemene verwijzing naar de gezondheid niet gepaard kunnen doen gaan van dergelijke gezondheidsclaims. De enkele omstandigheid dat de in de artikelen 13 en 14 van verordening nr. 1924/2006 bedoelde lijsten niet worden opgesteld en dat de registratieaanvragen voor kruidensubstanties niet worden behandeld, zou dus een rechtssituatie doen ontstaan die niet overeenstemt met de bedoeling van de Uniewetgever. Het beginsel dat deze verordening niet van toepassing is zolang de Commissie geen stappen onderneemt, zou ook betrekking hebben op de situatie waarin degene tegen wie een verbodsactie is ingesteld niet heeft verzocht om opname van specifieke claims in de lijsten, aangezien een dergelijke aanvraag in de nabije toekomst geen kans van slagen zou hebben wegens de opschorting van het onderzoek van gezondheidsclaims met betrekking tot botanische substanties.

De verwijzende rechter ziet nog een andere factor die ervoor pleit dat artikel 10, leden 1 en 3, van de verordening niet van toepassing is: het feit dat de Commissie jarenlang niets heeft ondernomen, zou kunnen worden beschouwd als een onevenredige beperking van de vrijheid van ondernemerschap, zoals neergelegd in artikel 16 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: ‘Handvest’), en als een ongerechtvaardigd verschil in behandeling met betrekking tot de reclamemogelijkheden van concurrenten wier aanvragen tot opname van gezondheidsclaims in de communautaire lijsten betrekking hebben op levensmiddelen die door EFSA zijn beoordeeld en door de Commissie zijn onderzocht.

Volgens een tweede uitlegging, die door de verwijzende rechter wordt omschreven als het ‘standpunt van de meerderheid’13., moet artikel 10, lid 3, van verordening nr. 1924/2006 van toepassing zijn op botanische substanties, wanneer een algemene, niet-specifieke verwijzing in de zin van deze bepaling gepaard gaat met een specifieke gezondheidsclaim die ‘on hold’ is gezet en overeenkomstig de voorwaarden van artikel 28, leden 5 en 6, van de verordening verder mag worden gebruikt. Deze uitlegging wordt erdoor ondersteund dat de bewoordingen van artikel 10, leden 1 en 3, van de verordening geen onderscheid maken naargelang de claims al dan niet verwijzen naar ‘botanische substanties’.

Bovendien lijkt het doel van dit artikel 10, leden 1 en 3, zich ertegen te verzetten dat reclame met niet-specifieke gezondheidsclaims voor ‘botanische substanties’ volledig kan worden vrijgesteld van de beperkingen van deze bepalingen zolang er geen afgeronde wetenschappelijke beoordeling is van de specifieke gezondheidsclaims die met deze algemene claims gepaard moeten gaan. Het risico zou bestaan dat consumenten voedingssupplementen en kruidengeneesmiddelen niet van elkaar kunnen onderscheiden en dat, in strijd met de bedoeling van de Uniewetgever, het gebruik van voedingssupplementen met niet-onderzochte gezondheidsclaims de gezondheid van patiënten in gevaar kan blijven brengen.14. Ook heeft de Commissie er in overweging 11 van verordening nr. 432/2012 en overweging 9 van verordening nr. 536/2013 op gewezen dat claims waarvan het onderzoek nog niet is afgerond op haar website blijven staan en uit hoofde van artikel 28, leden 5 en 6, van verordening nr. 1924/2006 verder mogen worden gebruikt. Het is mogelijk dat hiermee voldoende rekening is gehouden met de legitieme belangen van ondernemingen die reclame maken, bij het gebruik van gezondheidsclaims voor ‘botanische substanties’.

Ten slotte vermeldt de verwijzende rechter dat Novel Nutriology geen aanvraag in de zin van artikel 28, lid 6, onder b), van deze verordening heeft ingediend vóór 19 januari 2008. In dit verband heeft de appelrechter vastgesteld, zonder dat dit in het beroep in Revision werd betwist, dat de onderneming geen aanvraag had ingediend met betrekking tot het meloensapextract en dat de aanvraag met betrekking tot het saffraanextract dateerde van 13 januari 2009.

In deze omstandigheden heeft het Bundesgerichtshof besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

Novel Nutriology, het VSW, de Griekse en de Italiaanse regering en de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Het VSW, de Griekse en de Franse regering en de Commissie hebben ook mondelinge opmerkingen gemaakt tijdens de terechtzitting van 20 juni 202415..

Met zijn prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of verordening nr. 1924/2006 aldus moet worden uitgelegd dat zij zich verzet tegen het toestaan van reclame voor ‘botanische substanties’ waarbij gebruik wordt gemaakt van specifieke gezondheidsclaims in de zin van artikel 10, lid 1, van deze verordening of van verwijzingen naar de algemene, niet-specifieke voordelen van een nutriënt of levensmiddel voor de algemene gezondheid of voor het welzijn op het gebied van gezondheid, in de zin van artikel 10, lid 3, van deze verordening, zonder dat die specifieke gezondheidsclaims zijn opgenomen in de lijsten van toegestane gezondheidsclaims als bedoeld in de artikelen 13 en 14 van deze verordening, of zonder dat die verwijzing gepaard gaat met een in die lijsten opgenomen specifieke gezondheidsclaim, zolang de Commissie haar onderzoek naar de opname van gezondheidsclaims voor botanische substanties in die lijsten niet heeft afgerond.

Om te beginnen moet worden opgemerkt dat artikel 10, lid 1, van verordening nr. 1924/2006, dat is opgenomen in hoofdstuk IV van deze verordening, bepaalt dat gezondheidsclaims verboden zijn tenzij zij in overeenstemming zijn met de algemene voorschriften van hoofdstuk II en de specifieke voorschriften van hoofdstuk IV en er overeenkomstig deze verordening een vergunning voor is verleend en zij zijn opgenomen in de in de artikelen 13 en 14 van de verordening bedoelde lijsten van toegestane claims.16. Zo voorziet artikel 10, lid 1, van de verordening in een principieel verbod op gezondheidsclaims, met uitzondering van claims die zijn opgenomen in de lijsten van toegestane claims als bedoeld in de artikelen 13 en 14 van die verordening.17.

Bovendien mag krachtens artikel 10, lid 3, van verordening nr. 1924/2006 alleen naar de algemene, niet-specifieke voordelen van een nutriënt of levensmiddel voor de algemene gezondheid of voor het welzijn op het gebied van gezondheid worden verwezen als deze verwijzing gepaard gaat met een specifieke gezondheidsclaim die is opgenomen in de in artikel 13 of artikel 14 van de verordening bedoelde lijsten. Volgens de rechtspraak van het Hof maakt deze bepaling dus een onderscheid tussen twee categorieën gezondheidsclaims, te weten, ten eerste, ‘specifieke’ gezondheidsclaims die zijn opgenomen in de betrokken lijsten overeenkomstig het in artikel 10, lid 1, van voornoemde verordening vastgelegde beginsel, en ten tweede, ‘algemene’ gezondheidsclaims, die bestaan in een verwijzing naar algemene, niet-specifieke voordelen, die gepaard moet gaan met een in diezelfde lijsten opgenomen gezondheidsclaim.18.

Het Hof heeft eveneens geoordeeld dat artikel 10, lid 3, van verordening nr. 1924/2006, dat een afwijking invoert van het in artikel 10, lid 1, van deze verordening vastgelegde beginsel dat gezondheidsclaims verboden zijn tenzij zij op de in de verordening bedoelde lijsten van toegestane claims voorkomen, dus eng moet worden uitgelegd en dat hieruit volgt dat een algemene gezondheidsclaim in de zin van deze bepaling moet voldoen aan de bewijsvereisten van die verordening.19. Het volstaat daartoe echter dat de verwijzingen naar algemene, niet-specifieke voordelen van een nutriënt of een levensmiddel voor de algemene gezondheid of voor het welzijn op het gebied van gezondheid gepaard gaan met specifieke gezondheidsclaims die worden ondersteund door algemeen aanvaard wetenschappelijk bewijs dat is getoetst en goedgekeurd, wanneer laatstgenoemde claims voorkomen op de lijsten bedoeld in de artikelen 13 en 14 van voornoemde verordening.20.

Artikel 28 van verordening nr. 1924/2006 voorziet van zijn kant in overgangsmaatregelen die, zoals in overweging 35i van deze verordening is vermeld, tot doel hebben de exploitanten van levensmiddelenbedrijven in staat te stellen zich aan de eisen van deze verordening aan te passen. Wat gezondheidsclaims betreft, zijn deze overgangsmaatregelen vastgesteld in artikel 28, leden 5 en 6, van de verordening.21. In dit verband blijkt uit de overwegingen 10 en 11 van verordening nr. 432/2012 dat gezondheidsclaims waarvan de beoordeling is opgeschort, met name wegens het ontbreken van een wetenschappelijke beoordeling door EFSA, nog mogen worden gebruikt overeenkomstig de overgangsmaatregelen van artikel 28, leden 5 en 6, van verordening nr. 1924/2006.

Volgens de rechtspraak van het Hof kunnen de toegestane gezondheidsclaims en de gezondheidsclaims waarvan de beoordeling is opgeschort, die onder de overgangsregeling vallen, weliswaar in beginsel worden gebruikt voor de verkoop van levensmiddelen, maar dat neemt niet weg dat die twee categorieën gezondheidsclaims aan verschillende eisen zijn onderworpen en dat daarvoor niet dezelfde voorwaarden gelden.22. Het is immers zo dat, terwijl het iedere exploitant van een levensmiddelenbedrijf op grond van artikel 17, lid 5, van verordening nr. 1924/2006 in beginsel is toegestaan gebruik te maken van de toegestane gezondheidsclaims die zijn opgenomen in de voornoemde voor de gehele Unie geldende definitieve lijst, de gezondheidsclaims waarvan de beoordeling is opgeschort, die onder de overgangsregeling vallen, op grond van artikel 28, leden 5 en 6, van die verordening met name moeten stroken met die verordening en met de toepasselijke nationale bepalingen.23. Dit betekent met name in de eerste plaats dat, overeenkomstig artikel 3, tweede alinea, onder a), en artikel 6, lid 1, van deze verordening, gezondheidsclaims niet dubbelzinnig of misleidend mogen zijn en gebaseerd moeten zijn op algemeen aanvaard wetenschappelijk bewijs. In de tweede plaats moeten gezondheidsclaims waarvan de beoordeling is opgeschort, ook in iedere lidstaat voldoen aan de eisen van de desbetreffende nationale regeling.24.

Nog volgens de rechtspraak van het Hof voldoet een dergelijke overgangssituatie, die voor onbepaalde tijd is verlengd na afloop van de periode die krachtens artikel 13, lid 3, van verordening nr. 1924/2006 uiterlijk op 31 januari 2010 eindigde, niet aan de eisen van deze laatste verordening, zoals vastgesteld in overweging 23 van die verordening, volgens welke, met het oog op een geharmoniseerde wetenschappelijke beoordeling van gezondheidsclaims volgens de strengst mogelijke normen, EFSA daarmee dient te worden belast.25. Het Hof heeft echter gepreciseerd dat noch artikel 10, noch artikel 28, lid 5, noch een andere bepaling van de verordening bepaalt dat artikel 10, lid 2, over de verplichting om informatie te verstrekken alleen van toepassing is na de vaststelling van de lijsten van toegestane claims als bedoeld in die verordening.26. Het Hof heeft eveneens geoordeeld dat het feit dat de in artikel 13 van verordening nr. 1924/2006 bedoelde lijst van toegestane claims nog niet is vastgesteld, bovendien niet rechtvaardigt dat een exploitant van een levensmiddelenbedrijf wordt ontslagen van zijn verplichting om de consument de in artikel 10, lid 2, van die verordening bedoelde informatie te verstrekken.27. Volgens de in artikel 28, lid 5, van verordening nr. 1924/2006 vastgestelde overgangsmaatregel moest een exploitant die besloot een gezondheidsclaim te gebruiken, onder zijn verantwoordelijkheid immers de gevolgen van het betrokken levensmiddel voor de gezondheid kennen en bijgevolg reeds beschikken over de krachtens artikel 10, lid 2, van die verordening vereiste informatie.28.

In casu moet om te beginnen worden vastgesteld dat verordening nr. 1924/2006 betrekking heeft op gezondheidsclaims voor ‘levensmiddelen’ en in het bijzonder, krachtens artikel 2, lid 1, onder b), van de verordening, gezondheidsclaims voor ‘voedingssupplementen’ als omschreven in richtlijn 2002/46.29. In het onderhavige geval wordt niet betwist dat het betrokken product een dergelijk voedingssupplement is. Bovendien wordt in overweging 9 van de verordening gesteld dat deze gericht is op ‘diverse planten- en kruidenextracten’. In die zin is verordening nr. 1924/2006, zoals bevestigd door de overwegingen 10 en 11 van verordening nr. 432/2012, de overwegingen 4 en 5 van verordening nr. 536/2013 en de rechtspraak van het Hof30., van toepassing op ‘botanische substanties’31., die extracten van saffraan en meloensap bevatten.

Daarnaast zijn de aan de orde zijnde claims volgens de verwijzende rechter gezondheidsclaims in de zin van artikel 2, lid 2, punt 5, van verordening nr. 1924/2006, hetgeen evenmin wordt betwist. In zijn verwijzingsbeslissing preciseert deze rechter dat de appelrechter weliswaar heeft geoordeeld dat de aan de orde zijnde claims binnen de werkingssfeer van artikel 10, lid 3, van deze verordening vallen, maar dat hijzelf in het midden liet of deze claims binnen de werkingssfeer van artikel 10, lid 1, dan wel lid 3, van deze verordening vallen. Het staat aan de verwijzende rechter om te bepalen tot welke van deze categorieën de aan de orde zijnde claims behoren. In elk geval merk ik op dat in de leden 1 en 3 geen onderscheid wordt gemaakt naargelang dergelijke claims al dan niet betrekking hebben op botanische substanties.

De zaak in het hoofdgeding vloeit voort uit het lang uitblijven van de beoordeling door EFSA en het onderzoek door de Commissie met betrekking tot de opname van botanische substanties in de lijsten van toegestane claims als bedoeld in de artikelen 13 en 14 van verordening nr. 1924/2006, terwijl artikel 10, leden 1 en 3, van die verordening net vereist dat gezondheidsclaims in die lijsten zijn opgenomen als voorwaarde voor de verlening van een vergunning voor deze claims. Het uitblijven van de beoordeling en het onderzoek gedurende zo'n lange periode32. lijkt zeker vatbaar voor kritiek en kan aanleiding zijn voor een beroep wegens nalatigheid tegen de Commissie33., blijft de door de verwijzende rechter opgeworpen vraag te beantwoorden of, in afwachting van de opname in deze lijsten van gezondheidsclaims voor botanische substanties, een exploitant van een levensmiddelenbedrijf dergelijke claims mag gebruiken om reclame te maken voor zijn producten.

Zoals bepaald in artikel 3, eerste alinea, van verordening nr. 1924/2006 mogen gezondheidsclaims alleen worden gebruikt in de etikettering en presentatie van en reclame voor levensmiddelen die in de Unie in de handel worden gebracht als zij voldoen aan de bepalingen van deze verordening. Volgens een eerste uitlegging van de verwijzende rechter34. is het zo dat, zolang de beoordeling door EFSA en het onderzoek door de Commissie met betrekking tot de opname van claims voor ‘botanische substanties’ in de lijsten van toegestane claims als bedoeld in de artikelen 13 en 14 van die verordening niet zijn afgerond, artikel 10 van deze verordening niet van toepassing is op dergelijke gezondheidsclaims.

Volgens een tweede, eveneens door de verwijzende rechter aangegeven uitlegging35., en zoals blijkt uit de in punt 33 van deze conclusie aangehaalde rechtspraak, bevat verordening nr. 1924/2006 echter geen bepaling volgens welke artikel 10, lid 2, ervan, betreffende de verplichting om informatie te verstrekken, pas van toepassing is na de vaststelling van de in deze verordening bedoelde lijsten van toegestane claims. Ook blijkt uit de ondubbelzinnige bewoordingen van artikel 10, leden 1 en 3, van deze verordening dat gezondheidsclaims die niet zijn opgenomen in de in de artikelen 13 en 14 van de verordening bedoelde lijsten van toegestane claims, verboden zijn. De verlening van een vergunning voor een gezondheidsclaim impliceert derhalve dat de in die artikelen bedoelde lijsten zijn vastgesteld en gepubliceerd.36. Zolang gezondheidsclaims voor botanische substanties niet in deze lijsten zijn opgenomen, is artikel 10 van verordening nr. 1924/2006 van toepassing en zijn deze claims in principe verboden.

Deze uitlegging wordt ondersteund door de doelstellingen van verordening nr. 1924/2006. Zoals het Hof heeft opgemerkt, is het doel van de verordening, zoals vastgesteld in artikel 1, lid 1, ervan, de goede werking van de interne markt te waarborgen en tevens een hoog niveau van consumentenbescherming te verwezenlijken. In dit opzicht is de bescherming van de gezondheid een van de hoofddoelen van deze verordening en daartoe moeten consumenten de nodige informatie krijgen om weloverwogen keuzen te kunnen maken. In deze context wordt in overweging 16 van deze verordening vermeld dat het belangrijk is dat claims met betrekking tot levensmiddelen begrijpelijk zijn en dat alle consumenten tegen misleidende claims moeten worden beschermd, waarbij wordt gepreciseerd dat de verordening als beoordelingscriterium onder meer de gemiddelde, redelijk goed geïnformeerde, redelijk oplettende en voorzichtige consument neemt, rekening houdend met sociale, culturele en taalkundige factoren.37.

In het algemeen kan de consument, gelet op het positieve imago dat wordt verleend aan levensmiddelen waarvoor gezondheidsclaims worden gedaan, worden beïnvloed in zijn consumptiekeuze, zodat het gebruik van deze claims strikt moet worden gereglementeerd, met name door ze te baseren op en te motiveren aan de hand van algemeen aanvaard wetenschappelijk bewijs, zoals vastgesteld in artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1924/2006. Deze vaststelling lijkt met name te gelden voor claims voor botanische substanties, voor zover in de hoofden van de consumenten een verband kan worden gelegd tussen de plantaardige oorsprong van een levensmiddel en het feit dat het product goed is voor hun gezondheid.

Volgens de rechtspraak van het Hof houdt het gebruik van de uitdrukking ‘algemeen aanvaard wetenschappelijk bewijs’ in dat een dergelijk bewijs niet beperkt mag blijven tot overtuigingen, geruchten afkomstig uit de volkswijsheid of de waarnemingen of ervaringen van personen die niet tot de wetenschappelijke gemeenschap behoren. Integendeel, het gebruik van een dergelijke uitdrukking impliceert dat gezondheidsclaims gebaseerd moeten zijn op objectief en wetenschappelijk bewijs en dat met name over de voordelen van de stoffen waarop deze gezondheidsclaims betrekking hebben, zoals vermeld in overweging 14 van verordening nr. 1924/2006, voldoende wetenschappelijke overeenstemming moet bestaan. Bovendien, zo voegt het Hof daaraan toe, moeten gezondheidsclaims, zoals overweging 17 van deze verordening vereist, ‘wetenschappelijk [worden onderbouwd] […] door rekening te houden met alle beschikbare wetenschappelijke gegevens en door de bewijzen te wegen’.38. Het standpunt dat artikel 10, leden 1 en 3, van de verordening niet van toepassing is op gezondheidsclaims voor botanische substanties, zou erop neerkomen dat het gebruik wordt toegestaan van claims die niet wetenschappelijk zijn bewezen en die consumenten kunnen misleiden en hun gezondheid in gevaar kunnen brengen.

In haar schriftelijke opmerkingen voert Novel Nutriology aan dat het verbod voor exploitanten van levensmiddelenbedrijven om gezondheidsclaims voor botanische substanties te gebruiken een onevenredige inbreuk vormt op hun grondrechten, met name op de vrijheid van ondernemerschap en de vrijheid van meningsuiting, die respectievelijk zijn verankerd in de artikelen 16 en 11 van het Handvest. In dit verband moet eraan worden herinnerd dat volgens vaste rechtspraak van het Hof de grondrechten geen absolute gelding hebben, maar beperkingen kunnen bevatten, mits deze werkelijk beantwoorden aan de doeleinden van algemeen belang die met de betrokken maatregel worden nagestreefd, en, het nagestreefde doel in aanmerking genomen, niet zijn te beschouwen als een onevenredige en onduldbare ingreep, waardoor de gewaarborgde rechten in hun kern worden aangetast.39.

Artikel 16 van het Handvest voorziet in bescherming van de vrijheid om een economische activiteit of een handelsactiviteit uit te oefenen, de vrijheid voor een onderneming om, binnen de grenzen van haar aansprakelijkheid voor haar eigen handelingen, de haar ter beschikking staande economische, technische en financiële middelen te gebruiken, alsmede de contractvrijheid.40. Het is echter belangrijk om te benadrukken dat exploitanten van levensmiddelenbedrijven die botanische substanties in de handel brengen, niet worden beroofd van hun vrijheid om een handelsactiviteit uit te oefenen en hun producten prima kunnen blijven verkopen. Verordening nr. 1924/2006 voorziet niet in een verbod op het in de handel brengen van botanische substanties, maar alleen in een verbod op reclame waarin gezondheidsclaims worden gebruikt die, bij gebreke van onderzoek door de Commissie, niet wetenschappelijk bewezen zijn. In die omstandigheden wordt de vrijheid van ondernemerschap niet in haar kern aangetast.

De vrijheid van meningsuiting omvat, in de zin van artikel 11 van het Handvest, de vrijheid een mening te hebben en de vrijheid kennis te nemen en te geven van informatie of ideeën, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen.41. Nogmaals, hoewel een exploitant van een levensmiddelenbedrijf die botanische substanties in de handel brengt geen gezondheidsclaims in de zin van verordening nr. 1924/2006 mag gebruiken die nog niet door EFSA zijn beoordeeld en door de Commissie zijn onderzocht, wordt hem niet het recht ontnomen om met andere middelen dan dergelijke claims reclame te maken voor zijn producten. Bovendien moet eraan worden herinnerd dat volgens artikel 35 van het Handvest bij de bepaling en de uitvoering van het beleid en het optreden van de Unie een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid wordt verzekerd, en dat volgens artikel 38 van het Handvest in het beleid van de Unie zorg wordt gedragen voor een hoog niveau van consumentenbescherming. Bijgevolg lijkt de toepassing van artikel 10, leden 1 en 3, van verordening nr. 1924/2006 op gezondheidsclaims voor botanische substanties een juist evenwicht te verzekeren tussen de met elkaar in overeenstemming te brengen grondrechten.

Verordening nr. 1924/2006 voorziet overigens niet in een volledig en absoluut verbod op het gebruik van gezondheidsclaims met betrekking tot botanische substanties. Aangezien de Commissie nog geen standpunt heeft ingenomen over de aanvragen tot opneming van de aan de orde zijnde gezondheidsclaims in de in artikel 13 van verordening nr. 1924/2006 bedoelde lijst, vallen deze claims volgens de rechtspraak van het Hof onder de overgangsregeling van artikel 28, leden 5 en 6, van deze verordening42., waardoor transparantie en rechtszekerheid voor alle belanghebbenden kunnen worden gewaarborgd. Dit lid 5 verwijst naar de gezondheidsclaims als bedoeld in artikel 13, lid 1, onder a), van de verordening, namelijk gezondheidsclaims die de rol van een nutriënt of andere stof bij de groei en ontwikkeling en de functies van het lichaam beschrijven of vermelden. Lid 6 van dit artikel 28 heeft met name betrekking op de in artikel 13, lid 1, onder b), van de verordening bedoelde claims, die betrekking hebben op psychologische functies of gedragsfuncties.

In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat de verwijzende rechter de voorkeur geeft aan de uitlegging dat de functies waarvoor met de aan de orde zijnde claims reclame wordt gemaakt psychologische functies zijn in de zin van artikel 13, lid 1, onder b), van verordening nr. 1924/2006, en geen functies van het lichaam in de zin van artikel 13, lid 1, onder a), op grond dat alle functies die aan bod komen in de reclame gemeen hebben dat zij betrekking hebben op gevoelens. Het staat aan deze rechter om dit definitief te beoordelen met het oog op de beslissing in het hoofdgeding.

Indien deze rechter na deze definitieve beoordeling van mening is dat de aan de orde zijnde claims uiteindelijk onder artikel 28, lid 5, van verordening nr. 1924/2006 vallen, wijs ik erop dat de gezondheidsclaims als bedoeld in artikel 13, lid 1, onder a), van die verordening krachtens die bepaling mogen worden gedaan vanaf de datum van inwerkingtreding van die verordening tot de aanneming van de in artikel 13, lid 3, van die verordening bedoelde lijst, onder de verantwoordelijkheid van de exploitanten van levensmiddelenbedrijven, mits zij stroken met verordening nr. 1924/2006 en de toepasselijke nationale bepalingen, en onverminderd de aanneming van de in artikel 24 bedoelde vrijwaringsmaatregelen. Uit de bewoordingen van artikel 28, lid 5, van die verordening volgt derhalve dat een exploitant van een levensmiddelenbedrijf onder zijn verantwoordelijkheid en onder de vastgestelde voorwaarden gezondheidsclaims kon gebruiken in de periode tussen de inwerkingtreding van die verordening en de vaststelling van de in artikel 13 van verordening nr. 1924/2006 bedoelde lijst.43. Bijgevolg worden in het kader van de overgangsregeling van artikel 28, lid 5, van de verordening de bewijslast en het vereiste bewijsniveau inzake de in artikel 13, lid 1, onder a), van die verordening bedoelde gezondheidsclaims geregeld, waarbij de verordening vereist dat de betrokken exploitant van een levensmiddelenbedrijf de door hem gebruikte claims met algemeen aanvaard wetenschappelijk bewijs kan onderbouwen, en waarbij dergelijke claims moeten zijn gebaseerd op objectief bewijs waarover voldoende wetenschappelijke overeenstemming bestaat.44. Als aan deze voorwaarden wordt voldaan, mag een exploitant gezondheidsclaims voor botanische substanties blijven gebruiken zolang de in artikel 13 van verordening nr. 1924/2006 bedoelde lijst voor deze substanties niet is vastgesteld.45.

Artikel 28, lid 6, van verordening nr. 1924/2006 betreft claims die vóór de datum van inwerkingtreding van de verordening in overeenstemming met nationale bepalingen zijn gebruikt. Aangezien de verwijzingsbeslissing geen informatie over dit gebruik bevat, staat het aan de nationale rechter om te bepalen of in casu aan deze voorwaarde is voldaan.

Indien dat het geval is, volgt uit artikel 28, lid 6, onder a), van verordening nr. 1924/2006 dat indien de gezondheidsclaims in een lidstaat zijn beoordeeld en toegestaan en die lidstaat deze claims uiterlijk op 31 januari 2008 aan de Commissie heeft doen toekomen46., de claims waarvoor de Commissie volgens de aangegeven procedure geen vergunning heeft verleend (wat het geval is voor claims voor botanische substanties) nog gedurende een periode van zes maanden na de vaststelling van het besluit van de Commissie mogen worden gebruikt. Voor zover lid 6, anders dan lid 5 van dat artikel 28, geen melding maakt van de voorwaarde dat de claims ‘stroken met […] verordening [nr. 1924/2006]’, ben ik net als de Commissie van mening dat het verdere gebruik van een gezondheidsclaim voor botanische substanties uitsluitend onder het nationale recht valt. Gezondheidsclaims die niet in een lidstaat zijn beoordeeld en toegestaan, kunnen krachtens artikel 28, lid 6, onder b), van deze verordening verder worden gebruikt, mits vóór 19 januari 2008 overeenkomstig de verordening een aanvraag is ingediend, en gezondheidsclaims die niet worden toegestaan op grond van deze procedure kunnen verder worden gebruikt tot uiterlijk zes maanden nadat overeenkomstig artikel 17, lid 3, van de verordening een besluit is genomen.

Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat in het hoofdgeding de gezondheidsclaims met betrekking tot het bestanddeel ‘meloensapextract’ niet aan de Commissie zijn meegedeeld in de zin van artikel 28, lid 6, onder a), van verordening nr. 1924/2006, en dat vóór 19 januari 2008 dienaangaande geen aanvraag krachtens artikel 28, lid 6, onder b), van deze verordening is ingediend.47. Onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter lijken deze claims op het eerste gezicht dan ook niet te voldoen aan de voorwaarden voor voortgezet gebruik van artikel 28, lid 6, van deze verordening.

Wat de gezondheidsclaims voor het bestanddeel ‘saffraanextract’ betreft, blijkt ook uit de verwijzingsbeslissing dat deze niet het voorwerp lijken te zijn geweest van een mededeling aan de Commissie in de zin van artikel 28, lid 6, onder a), van verordening nr. 1924/2006, en dat een aanvraag krachtens artikel 28, lid 6, onder b), van deze verordening is ingediend op 13 januari 200948., d.w.z. na de in die bepaling voor voortgezet gebruik van die claims vastgestelde termijn.

Het staat aan de verwijzende rechter om, rekening houdend met alle omstandigheden van het hoofdgeding, na te gaan of met betrekking tot de aan de orde zijnde claims is voldaan aan de voorwaarden van artikel 28, lid 5 of lid 6, van verordening nr. 1924/2006.

Gelet op al het voorgaande ben ik van mening dat verordening nr. 1924/2006 aldus moet worden uitgelegd dat zij zich verzet tegen het toestaan van reclame voor ‘botanische substanties’ waarbij specifieke gezondheidsclaims in de zin van artikel 10, lid 1, van deze verordening worden gebruikt, of waarbij wordt verwezen naar de algemene, niet-specifieke voordelen van een nutriënt of een levensmiddel voor de algemene gezondheid of voor het welzijn op het gebied van gezondheid in de zin van artikel 10, lid 3, van deze verordening, zonder dat deze specifieke gezondheidsclaims zijn opgenomen in de lijsten van toegestane gezondheidsclaims als bedoeld in de artikelen 13 en 14 van deze verordening of zonder dat deze verwijzing gepaard gaat met een specifieke gezondheidsclaim die in die lijsten is opgenomen, zolang de Commissie haar onderzoek met betrekking tot de opname in die lijsten van gezondheidsclaims voor botanische substanties niet heeft afgerond, behalve indien deze claims bij wijze van overgangsmaatregel verder mogen worden gebruikt en mits is voldaan aan de voorwaarden van artikel 28, lid 5 of lid 6, van die verordening.

Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vraag van het Bundesgerichtshof te beantwoorden als volgt: